[政策举措]中国产业政策评价分析与改进方向（一）

一、引言和文献综述

如何评价产业政策？中国还要不要继续实行产业政策？近年来关于产业政策的争论引起了人们关注，“中兴”芯片事件和中美贸易争端进一步引发了人们对产业政策的思考。因为产业政策关系到中国经济体制和发展全局，所以客观分析评价产业政策，弄清产业政策机理，根据形势变化明确改进方向，对于今后发展具有重要意义。

从目前发表论文看，关于产业政策是非、得失、存废的研究和争论非常多，都值得借鉴，但多数也有局限性，缺乏结合实际的新理论和更有力的实践证明；就新阶段新环境对产业政策有何影响、如何改进的研究比较少，尤其对产业政策提出系统性改进方案的更少。与已有研究相比，本文贡献体现在以下五个方面：①结合中华人民共和国成立后每个阶段需要解决的问题分析了产业政策实施效果，指出了中国实行产业政策的背景和历史必然性。②用新的理论和实践，特别是当前和未来需要解决的问题，说明了继续实行产业政策的必要性。③通过分析新兴产业、主导产业、特色产业的选择方法、原理、保障机制和实践效果，证明了科学的产业选择目前仍有可行性。④通过分析发展阶段、产业供求、创新能力、演进规律、竞争范围、信息技术、经济业态、经济体制、国际环境等变化及对产业政策的具体影响，指出产业政策改进的必要性。⑤从减少内容、转变形式、分类指导、改进方法、统合功能等方面，全面系统地提出了产业政策改进的方向。

二、中国产业政策分析与评价

（一）中国产业政策与产业发展历程

产业政策有多种形式，如规划、计划、意见、规定等。尽管“产业政策”一词出现在1970年，但我国1953年以后“五年计划”的主体一直是产业政策。国家综合计划和规划中的产业政策属于宏观性质，具有综合性功能。其他形式属于专项政策措施，具体指导产业发展。两类政策纵分横合，共同在产业发展中起了重要作用。

1.综合性产业政策的演变过程。中国的五年计划和规划，从其产业政策侧重解决的问题和目的划分，可以分为三个阶段。

第一阶段（1949～1980年），打基础。中华人民共和国成立初期，工业基础薄弱、技术落后、门类不全，甚至不能生产一台拖拉机、一辆汽车。“一五”时期（1953～1957年），中国优先发展以能源、原材料、机械工业等为主的重工业，在保障生产生活基本需要基础上提高机械制造能力；“二五”时期（1958～1962年）重点建设以钢铁、石油、有色金属和大型水电站为主的新工业基地，奠定工业基础；“三五”（1966～1970年）和“四五”（1971～1975年）期间开展“大三线”建设，开辟了一批新工业基地。“五五”计划（1976～1980年）是计划经济体制时期的最后一个计划，主要是提高农业、燃料、动力、原材料工业能力和水平。经过30年建设，中国快速完成了工农业积累，建立起相对独立完整的工业体系，为改革开放奠定了基础。

第二阶段（1981～2000年），破瓶颈。面对生活用品短缺和发展瓶颈制约，中国调整方针，确立了“轻纺工业优先发展”战略，着力破解发展瓶颈。“六五”计划（1981～1985年）针对社会需要，提出发展社会短缺的农产品、轻纺产品和其他日用工业品。“七五”计划（1986～1990年）提出在促进工业稳定发展的前提下，着重改善轻、重工业内部结构，控制一般加工业过快增长，促进能源、原材料工业发展。1991～2000年“八五”和“九五”时期，提出加强农业和基础工业，积极发展加工工业，巩固提高石油化工、机械、电子、汽车等支柱产业地位，加快发展第三产业。到2000年，中国主要工农业产品产量创历史最高水平并位居世界前列，产业结构明显优化，商品短缺基本结束，但过剩产能也开始出现。

第三阶段（2001年至今），立长远。中国加入世贸组织后产业发展进入新阶段。“十五”计划（2001～2005年）和“十一五”规划（2006～2010年），都立足发挥比较优势，着眼全球产业布局，提出以结构调整为重点，以增强自主创新能力为核心，积极发展高新技术产业，调整优化产业、产品结构，提升整体技术水平和综合竞争力。“十二五”规划（2011～2015年）首次提出走新型工业化道路，建立现代产业体系。“十三五”规划（2016～2020年）比“建立现代产业体系”更进一步，提出优化现代产业体系，并首次把实施创新驱动发展战略放在产业体系前面，突出了功能性政策的作用，这是它不同于之前规划的显著特点。

上述13个计划或规划，都把产业选择作为重点内容，这是不少人把产业政策等同于计划经济的原因。应该看到，前期几个计划中产业发展目标具有指令性，后期几个计划、特别是“十一五”改为规划后，产业目标变成指导性，已经不具有约束力。

2.专项产业政策的功能作用。专项产业政策是针对某些行业、某些环节或为了某种目的制订的专项政策。改革开放后中国陆续出台过一些专项产业政策，由于制订政策的背景、出发点不同，它们在产业发展中具有不同功能和作用。

第一种，深化类产业政策。与综合计划和规划不同，它是专门针对产业的规划，是对综合规划的深化和细化。如，《中国制造2025》，明确了提高国家制造业创新能力、推进信息化与工业化深度融合等战略任务和重点，提出了2025年、2035年和中华人民共和国成立一百年制造业发展的“三步走”战略目标。此外，与每个五年规划相配套，相关部门和各地出台的钢铁、机械、信息等行业规划，也属于这类产业政策。

第二种，操作类产业政策。在对规划细化基础上制订的具体落实措施，如2000年出台的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》，确定了重点鼓励28个领域，共526种产品、技术及部分基础设施和服务的发展。与此配套的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》先后出台了三批，还有《工商投资领域制止重复建设目录（第一批）》，2005年出台的《产业结构调整指导目录（2005年本）》，2018年9月雄安新区制订的市场主体准入正面清单，都是根据产业规划和政策制订的具体落实标准。

第三种，调控类产业政策。主要功能是配合宏观政策起调控作用。如1989年出现经济过热、产业失衡后，中国及时出台了《关于当前产业政策要点的决定》，按照支持、限制、停止进行分类排序，产业政策配合宏观调控政策，使经济过热迅速得到缓解，一般加工业和超前消费品得到抑制。2008～2009年制定的钢铁、石化、汽车、船舶、纺织、轻工、装备制造、电子信息、有色金属、物流等10大产业调整和振兴规划，目的是为应对国际金融危机，也属于这类政策。

（二）中国产业政策发挥了积极作用

1.中国产业政策总体是值得肯定的。中华人民共和国成立以后中国工业是在一穷二白基础上起步的，因此确定了重工业优先的产业政策，根据轻重缓急发展关系国计民生的重点产业。产业具备一定基础后，政策重点转向消除发展中的薄弱环节和“瓶颈”制约。加入世贸组织以后，产业政策转为利用国内外两个市场、两种资源，重点促进产业结构高度化、合理化。这些选择及变化，具有明确针对性，抓住了主要矛盾，符合时代特点和要求，政策着力点基本是正确的。当然，在具体操作中也存在一些问题，但总体起到了服务全国发展大局的作用。

2.不同阶段产业政策手段有其历史必然性。中国经济体制是时代形成的，它决定了政府职能，进而决定了产业政策体系特别是政策手段。中华人民共和国成立初期中国资源严重短缺，如果采用市场经济办法，资源会重新集中到资本家手中，必须采取以计划管理为主的产业政策。改革开放后，中国经济体制先后进行过四次大的变革，1981年提出“计划经济为主、市场调节为辅”，1984年实行“有计划的商品经济”，1992年确定建立社会主义市场经济体制，2013年确定使市场在资源配置中起决定性作用。每一次调整，都是在寻找那个阶段两种资源配置方式的最佳平衡点、结合点。与经济体制相适应，产业政策手段也在相应变化，不同阶段、不同主体项目从审批制到核准制、再到备案制；在自贸区试验基础上，2015年中央决定条件成熟时在全国推行负面清单管理制。政策越放越宽，总体看变化是及时适时的，不能脱离时代、脱离体制讨论产业政策的对错。也就是说，如果经济体制变革是正确的，与其同步的产业政策手段也具有合理性。

3.中国产业政策基本达到预期效果。产业政策效果一般用生产力标准、综合效益标准、国际竞争力标准进行评价，在此用代表指标简要分析。从生产能力看，2016年原煤、原油、水泥、粗钢的产量以及发电量产量分别是1952年的52倍、454倍、843倍、598倍、841倍，是1978年的6倍、2倍、37倍、25倍、24倍，新产品层出不穷，生产力水平明显提高。从全员劳动生产率看，2016年是1978年的176倍，经济效益大幅度提高。从国际竞争力看，2016年以人民币计价的进出口额、出口额、进口额分别是1952年的3768倍、5108倍、2799倍，是1978年的686倍、826倍、560倍。出口结构也发生了重大变化，2016年比1980年出口初级产品按美元计价增长了12倍。而出口制成品增长了221倍，产业国际竞争力明显增强。

（三）中国产业政策存在不少问题

1.产业政策自身存在的问题。过去产业政策过于庞杂，政策覆盖范围过宽，几乎覆盖全部行业大类的产品、工艺和技术，涉及研发、生产、流通、消费的各个环节甚至产业链全过程。有些缺乏实质措施，有些行政干预过多，有些临时性补贴变成长期性补贴，强制性清理政策进一步强化。产业政策存在“扶大抑小”“扶公抑私”倾向，导致资源过多流向国有大企业。

2.制订和实施过程中存在的问题。制订产业政策主要是政府部门在起作用，企业家、专家作用发挥不够，缺乏责任追究机制。由于信息不全面、不真实、不对称，容易造成政策偏差，进而造成资源错配。在执行中存在较大自由裁量权，监管不到位，经常出现寻租现象。缺乏政策评估，对执行中发现的问题缺乏补救程序和措施。

3.关系摆布存在的问题。没有处理好中央与地方产业政策的关系，国家产业政策导向某一个产业，如光伏产业，很容易导致各地重复建设、过度竞争，造成资源浪费、产能过剩，并挤垮国外相同行业，这也是美国反对中国产业政策的理由之一。没有处理好缺位和越位的关系，经常把企业规模、设备标准等作为产业政策关注点，而对产品标准、环保标准重视不够。没有处理好产业政策与法律法规的关系，产业政策是导向，不应像法律法规那样强制，但现实中恰恰相反，执行去产能等产业政策经常采用行政命令，甚至比法律还有强制性。