[区域发展] 我国城乡规划实施评估的问题与改进——基于公共政策视角（下）

（3）评估方法单一：城乡规划实施评估沿袭实证主义的固有缺陷，忽视利益相关者的多元价值观

以往我国城乡规划的发展，更多的受到西方“现代性”和理性主义、发展主义等思潮的影响，迷信和极度膨胀人的理性能力，规划的编制和实施遵循的是理性主义的“认知—目标”模式。规划常常以十分“科学”、“理性”的程序和形式进行编制和实施，似乎代表着普适性的价值，但却无形中回避和忽视了基于不同社会群体利益的价值判断。在此思想基础上发展起来的城乡规划实施评估，以实证主义为方法论取向，注重理性、客观和价值中立。但是实证主义方法论在我国城乡规划实施评估领域的运用仍然远远不够，目前仍停留在用GIS软件比对规划实施结果与规划空间模型的一致性和用指标体系评价规划的社会经济目标与规划实施结果的符合性，并未建立出有预测能力的计量经济模型，因此以实证主义为方法论基础的城乡规划实施评估方法仍需深入探索。

而且，任何评估都建立在一定的价值观基础之上，城乡规划实施评估同样无法回避价值问题，价值中立是无法实现的。事实上，实证主义方法论“事实—价值二分法”的固有缺陷在公共政策评估领域已广为诟病。实证主义方法论被认为存在三个重大缺陷——管理主义倾向、忽略价值的多元性以及过分强调调查的科学范式，这些缺陷使得政策评估过程缺乏公平性，把评估结果的使用方利益相关者置于风险之中，常常将其置于被剥夺权利的状态。实证主义方法论在强调用技术手段来解决社会和政治问题的同时，也达到了回避党派政治利益的目的。因此，其评估结果通常是“非黑即白”，它不仅没有测量出政策对社会利益再分配的真正影响，还忽略了大量外在影响因素。

（4）评估机制欠缺：“自上而下”的城乡规划实施评估难以有效推进，可信度和真实度严重不足

由于城乡规划实施评估在我国规划管理工作中已经长期处于“断链”状态，评估机制依然欠缺，当前“自上而下”的城乡规划实施评估工作难以有效推进。得益于2008年《城乡规划法》和2009年《城市总体规划实施评估办法（试行）》的颁布及其对城市总体规划实施评估要求和指引，比起其他规划类型，目前我国的城市总体规划实施评估实践相对略多，笔者以此为例阐述规划实施评估工作难以有效推进的原因所在。目前我国城市总体规划实施评估工作的组织程序一般有以下六个环节：（1）城市政府向总体规划的审批机关提出评估申请；（2）规划管理部门委托规划编制单位承担具体评估工作；（3）组织城市其他相关部门为评估工作的开展提供必要的技术和信息支持；（4）受委托单位编制评估成果；（5）上级城乡规划行政主管部门批准评估成果；（6）上报规划评估成果备案。经验表明，即使程序中所有环节做到无缝衔接至少也需要六个月到一年，加上“原则上每两年进行一次”规划实施评估的规定，导致了不合常理的结果：评估程序本身占用了评估周期近一半的时间，而费时费力得出的规划实施评估结果的有效作用时间仅一年。而城乡规划管理部门日常管理工作本来就已十分繁忙，这样的“自上而下”的规划实施评估机制很难有效建立并发挥作用。

除了城镇体系规划、总体规划之外的其他类型的规划，既没有法律的强制性规定，也没有程序性的指引办法，规划实施评估工作的推进情况可想而知。不仅如此，现行组织程序下，我国的城乡规划管理部门既是规划实施的主体，又是规划实施评估的主体，既当“运动员”，又当“裁判员”。不仅规划管理部门自揭其短的主动性值得商榷，加上评估责任追究制度和评估行为监督制度的空缺，“自上而下”城乡规划实施评估究竟还有几分可信度和真实度着实难以想象。

3 公共政策视角下我国城乡规划实施评估的改进对策

3.1 明确城乡规划实施评估的目的：考察规划实施绩效和揭示规划运作机制

公共政策评估的目的在于解构政策运作系统的深层结构。公共政策的视角下，城乡规划实施评估的目的应明确为：（1）考察规划实施绩效；（2）揭示规划运作机制。考察规划实施绩效，就是通过规划实施结果的考量，及时总结和发现既定规划的有效性和优缺点，为规划的下一步实施或者修编提供可靠依据。揭示规划运作机制，就是在持续监督规划实施的绩效的基础上，对规划运作的制度背景和组织程序予以考察，以便改进规划的运作机制，提高规划实施的有效性。我国的规划管理部门和规划师需要重新认识规划实施评估的目的，不仅需要评判规划实施的结果，更要通过这一工作挖掘出整个规划运作过程中（包括规划编制和实施等）可能存在的问题，揭示城乡规划的运作机制，并作为下一步的决策依据和制度改进建议。

3.2 规范城乡规划实施评估的内容：规划实施结果评判和规划实施过程检测

根据以上对评估目的判断和公共政策评估内容的借鉴，城乡规划实施评估的内容主要为以下两类：（1）规划实施结果评判，它历来是规划实施评估研究的首要工作，即是对已付诸实施的规划，在实施一段时间后所形成的结果对应原规划编制成果中的内容是否得到真正的实施进行评估，包括空间方案的一致性评估（规划实施结果与规划的空间模型是否一致）、规划目标的符合性评估（规划实施结果是否符合规划目标）和政策目标的回应性评估（实施结果是否解决政策问题）；（2）规划实施过程检测，是在连续的规划实施结果评判的比较分析的基础上，从行政事务的角度对规划运作的制度背景和组织运作情况进行评估，包括政策转化的延续性评估（推进规划实施的政策是否延续规划内容）、运作制度的合理性评估（相关的运作制度是否合理）和利益主体的协调性评估（相关的利益主体是否配合规划实施）。

对于规划实施结果评判，作为城乡规划实施评估的基础和首要工作，应扩展其评判的维度，充分考虑利益相关者（受政策影响者）的立场和多元价值观，将评判的维度扩展至整个城乡社会，深入揭示不同利益相关者对规划实施结果的评判的差异，而不是仅仅站在政策制定者（政府）的立场去评判。对于规划实施过程检测，则应该建立在定期、稳定、持续的渐进式规划实施结果评判的基础上，对城乡规划运作的制度背景和组织运作情况进行评估。

3.3 拓展城乡规划实施评估的方法：折衷运用实证主义和建构主义方法论

城乡规划实施评估应借鉴公共政策评估的现实主义方法论取向，即实证主义和建构主义方法论的折衷，在深入探索实证主义方法论在规划实施评估中的运用的同时，引入建构主义方法论。整合使用定量和定性方法对实施结果和过程全面考量，从而实现规划实施绩效的考察和规划运作机制的揭示，并形成概括性的、具有理论高度的评估结论。借鉴公共政策评估的框架，实证主义方法论取向下的定量方法（计量经济模型）主要为一系列实证—分析技术的结合：包括成本—效益分析、准实验研究设计、多元回归分析、投入—产出分析等。而建构主义方法论取向下的定性方法（案例研究）主要通过评估者和利益相关者的互动，得到利益相关者的主张、焦虑和争议的协商过程的陈述。

3.4 完善城乡规划实施评估的机制：“自上而下”和“自下而上”相结合

公共政策评估往往根据评估需求选择评估机制，是“自上而下”和“自下而上”的结合，这对于城乡规划实施评估同样适用。具体来说，“自上而下”的评估应是由城乡规划管理部门组织的，适用于宏观层次的、以定量方法为主的评估。评估者是由规划管理部门委托的、独立于规划实施过程之外的中立的观察者，利益主体则作为评估客体被动参与到评估中，评估过程较注重合理性。而“自下而上”的评估则是由第三方主导、多方参与的，适用于微观层次的、以定性方法为主的评估，评估者是对规划实施有着一定观点的利益相关者之一，各利益主体充分参与并提出自己的观点、意见和经验，所有的观点、意见和经验都将成为评估报告的重要内容，评估过程较注重公正性。同时，还应建立制度化评估体系去保障城乡规划实施评估的有效推进，使得整个评估工作在一个法制化的框架下进行，应规定政府和规划管理部门之外的第三方机构作为评估主体、规范和简化评估程序、健全评估责任追究制度、明确评估经费来源和使用权限、加强利益主体对评估行为的监督等。

4 结语

在城乡规划向公共政策转型的背景下，笔者基于公共政策视角，针对我国现行城乡规划实施评估在评估目的、评估内容、评估方法和评估机制四方面存在的问题进行了系统的审视，主要存在评估目的偏离、内容局限、方法单一以及机制欠缺等问题。并在此基础上提出有针对性的改进对策：明确规划实施评估的目的，旨在考察规划实施绩效和揭示规划运作机制；规范规划实施评估的内容，着重规划实施结果评判和规划实施过程检测；拓展规划实施评估的方法，折衷运用实证主义和建构主义方法论；完善规划实施评估的机制，“自上而下”和“自下而上”相结合。以期在一定程度上改进我国现行城乡规划实施评估实践。