[区域发展]推进京津冀协同发展的橫向财政转移支付体系的构建

一、横向财政转移支付的内涵

转移支付的概念被经济学家们应用的时间并不长。首次使用这一概念的是经济学家庇古，他在1928年出版的《公共财政学研究》中，把国家经费分为真实的或消费的经费与转移经费。转移经费并不消耗任何财务，只是在国民经济中通过国内购买力强制转移来调节分配关系，对国民经济的作用是间接的。[1]这一财政学概念虽然源自于西方，但在我国，转移支付制度一直都在财政管理体制中占据着重要的地位；无论是计划经济时期，还是改革开放后的市场经济时期，转移支付制度都以不同的形式而存在。

严格意义上的横向财政转移支付是指在既定的财政体制下，同级地方政府之间财力的相互转移，一般是财力从富裕地区向财力不足地区转移，以达到地区间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。[2]“对口支援”一直被普遍认为是我国财政横向转移支付的创新性使用。结合全国各地对口支援的具体表现形式，我国的横向财政转移支付可划分为同级政府间财力转移支付(如省际间)、某一行政区划内部各组成部分同级政府间财力转移支付(如某省内市际间)和跨行政区不同级政府间财力转移支付(如某省对其他省下辖的市或县)。

二、横向财政转移支付助推京津冀协同发展的理论基础

(一)均衡地区之间的财政能力

公共服务均等化原则要求居民享受公共服务的机会均等、结果均等，而均等的前提是各地地方政府要有相对均等的财政能力，既包括税收能力，也包括财政支出能力。然而在市场经济条件下，各地之间由于地理环境、自然资源、人口素质、城镇化程度和经济发展水平不同，造成税基规模差异，进而导致各地方政府税收能力和支出能力产生差异。横向转移支付能够在纵向转移支付的基础上，加大弥补地区间财政能力差距的力度，进一步实现地区间财政能力的均等化。

(二)提高地方公共产品外部效应的内在化水平

英国“剑桥学派”创始人马歇尔在1890年出版的《经济学原理》一书中提出了“外部经济”的概念，庇古在《福利经济学》一书中对马歇尔的理论进行了完善和补充，形成了较全面的外部效应理论，其中阐释的产生外部效应的两种情况成为我们日后分析外部性的理论基础。庇古从社会净边际产品与私人净边际产品背离的角度来阐释外部效应：由于私人提供产品附带为第三方提供了服务，但在技术上却不能向其索取报酬，导致私人净边际产品小于社会净边际产品，边际社会收益大于边际私人收益，产生正外部效应；私人为提供产品发生的投资给第三方造成技术上无从补偿的损害而导致私人净边际产品大于社会净边际产品，边际社会成本大于边际私人成本，产生负外部效应。[3]

地方政府之间提供公共产品同样会产生外部效应。由于公共产品非竞争性和非排他性的特点，某地方政府提供公共产品同样会发生公共产品的收益和成本承担超出地方政府辖区的现象。如果不能给予地方政府适当的补偿，这种外部效应会产生两种结果：一是地方政府只计算本辖区内的公共产品成本，忽略产品提供对其他地区的损害，低估公共产品成本致使地方政府过量提供公共产品，不利于地区间经济的协调发展；二是地方政府计算公共产品收益时，未将此产品为其他地区带来的好处纳入到收益范围，将各区域视为一个整体来考虑时，造成公共产品提供不足的结果。京津冀三地发展过程中产生外部效应最为明显的就是河北省对雾霾的治理。素有“世界钢铁第一大省”之称的河北省，在环保部发布的空气质量状况最差的10个城市中占有7个席位(共74个城市)。河北省治理大气污染能够产生巨大的外部效应，与河北省相邻的省市，如济南、郑州、天津等，也会从中受益，横向转移支付对于弥补地方政府的损失具有促进作用，可以进一步提高区域协同发展进程。

三、京津冀三地财政能力比较

(一)指标体系

泰尔系数因其可分解性，通常被用来衡量区域间发展的不平衡程度，最早被Henri Theil(1967)用于计算国民收入差距。泰尔系数被用于研究区域之间收入差异时，等于各地区收入份额与人口份额之比对数的加权平均数，其中权数为各地区的收入占比，数学表达式为：

其中yi为第i个省(市)的GDP占京津冀三地GDP总数的比重，即，gi表示第i省(市)的GDP金额，G表示三个省(市)的GDP之和；Pi为第i个省(市)的人口数量占京津冀三地人口总数的比重，即，ri表示第i个省(市)的人口数量，R表示京津冀三地的人口总数；n为省(市)的个数，在我们计算京津冀福利水平的过程中，n=3。此时，泰尔系数T0绝对值越大，表示京津冀三地的差距越大；反之，泰尔系数T0绝对值越小，表示京津冀三地的差距越小。

同理，将式中的yi换成第i个省(市)的财政收入占京津冀财政收入总数的比重，泰尔系数可用于衡量三地财政收入的差异程度；如果将式中的yi换成第i个省(市)的财政支出占京津冀财政支出总数的比重，泰尔系数可用于衡量三地财政支出的差异程度。

(二)基于泰尔系数的京津冀三地财政能力分析

根据2004～2013年国家统计局公布的经济统计数据，我们可以计算京津冀三地的泰尔熵指数，用以说明三地的GDP发展水平、财政收入水平和财政支出水平的差异程度以及10年以来的差异发展趋势。

根据泰尔系数的计算结果可以看出，天津与北京之间差距并不是很大，而河北与北京之间、河北与天津之间差距十分显著，各省市收入份额(财政收入份额、财政支出份额)与人口份额的对数，能够在一定程度上说明这一地区收入相对于人口的偏离程度，依据河北省数据计算出的对数为负，而北京、天津的对数为正，河北相对于其他两地不仅经济发展落后，而且财政能力较弱。另外三地间财政收入差距巨大，10年间财政收入平均泰尔系数为0.39，财政支出平均泰尔系数为0.2，财政转移支付确实起到了降低财政支出能力差距的作用，但是作用仍然有限。

表1  2004～2013年京津冀三地GDP、财政收入、财政支出的泰尔指数

图1  2004～2013年京津冀三地泰尔熵系数

从图1可以看出，2004～2013年的10年间，京津冀三地GDP、财政收入和财政支出的泰尔熵系数在逐渐减小，而且财政支出泰尔熵系数的降幅最大。从泰尔熵系数的角度来看，京津冀三地经济发展差异正在逐年减小，而且因中央转移支付在三地之间的调节，财政支出差异的降幅大于财政收入，转移支付的作用表现明显。我国目前的转移支付体系以纵向转移支付为主，横向转移支付并未发挥其降低地区间公共服务均等化水平差异的作用，横向转移支付功能的发挥有待进一步提高。

四、构建京津冀协同发展横向转移支付制度存在的主要问题

(一)我国横向财政转移支付制度建设尚处于讨论阶段

一直以来，我国的财政转移支付以纵向转移支付为主，转移支付方式主要包括一般转移支付、专项转移支付和税收返还，中央政府主要承担着调节地区之间财力不均衡、缩小区域经济发展差距的主要责任，为推进我国经济全面发展发挥了重要作用。然而我国现行的财政转移支付制度受旧体制的影响严重，专项转移支付随意性强、透明度不足、制度化水平不高。其中横向转移支付制度更是处于讨论阶段，其在地域之间应发挥的平衡调节作用未受到足够的重视，我国是否存在实施横向财政转移支付制度的条件目前仍存在诸多争议。

(二)分税制财政管理体制下地方政府之间各自为政

1994年税制改革后我国全面实行了分税制财政管理体制，分税制强化了中央政府财力，中央政府的宏观经济调控能力大幅增强。然而，分税制利弊共存，在其调动了中央地方两个积极性、推动中国经济突飞猛进发展的同时，也暴露出了许多不足。分税制将各税种的收入按照一定的比例在中央与地方之间划分，目前占税收收入主要来源的增值税收入就是按照3:1的比例在中央与地方之间分成；另一方面，为顺利推进分税制财政管理体制改革，实施了税收返还的过渡性政策，以“基数加增长”的方式维护了地方的既得利益。这一收入划分模式造成了各地经济发展的马太效应，经济越发达地区，地方政府税收收入留成越多，财力越能得到保障，为进一步发展地方经济、提供均等化公共服务提供更多的资金支持。2014年，全面的财税管理体制改革已经重启，横向财政转移支付制度正是目前财政管理体制的重要补充，它能够有针对性地调整地区之间的财力差距以及经济发展不平衡，横向财政转移支付制度的确立势在必行。

(三)中央政府与地方政府之间财权事权不匹配

自分税制改革以来，各级政府之间事权界定不明晰的现象日益严重，如果用公共财政支出来衡量政府事权的话，财权事权不匹配则主要体现在中央政府财权比重逐年上升，而地方政府事权比重却在逐年上升，财权与事权的发展趋势不一致。地方政府除了要承担本身的支出责任，还要承担中央地方政府共有事权的主要支出责任和未事先界定清楚的支出责任，同时还要承担因执行中央特定政策而发生的支出。这种现象不仅发生在中央与地方政府之间，而且发生在地方各级政府(省、市、县、乡)之间。这是由于我国法律尚未对各级政府的事权进行合理划分，在实践中各级政府也未能明确界定各类公共产品的属性和支出责任造成的。政府间事权界定不明确，直接导致财权划分无合理依据，进而造成转移支付制度设计缺乏科学依据，不仅影响着我国当前转移支付制度改革进程，而且制约了横向转移支付制度的设计和推进。

(四)财政基础数据不充分且数据处理水平有限

设计和实施横向财政转移支付制度，最重要的环节是量化各地区之间的差异水平和区域之间的外部效应，进而设计转移支付指标和计算公式，最终确定各地区之间横向转移支付具体金额。这一过程需要客观、科学的财政基础数据以及现代化数据处理技术作为支撑。但现实情况是财政部门数据挖掘技术能力有限，缺少既熟悉软件处理技术又熟练掌握财政业务知识的专业人才。京津冀三地现有的财政管理水平、基础数据收集情况以及数据处理技术，距离实施横向财政转移支付制度的要求尚存在差距。

五、京津冀协同发展的横向转移支付体系的构建建议

(一)借鉴德国成功经验，探索建立符合我国实际的转移支付法制体系

德国的横向转移支付制度始于1990年东西德统一，其初始的创设目的是通过平衡东西部财力差距，实现国家统一平稳过渡。经过二十多年的发展，德国建立起了横向转移支付与纵向转移支付相结合的财政转移支付法制体系，成为各国财政研究的经典案例。德国经验主要体现在以下几方面：一是横向转移支付制度以《基本法》作为法律支撑。《基本法》中规定每一位公民的基本权利和人权无一例外地要得到保证，要最终达到公民生存条件的一致性，并且其第107条第2款还特别对地区间财力平衡作了相关规定。二是拥有一套较为科学且简便易行的财政能力与财政需求评价体系。以税收收入和人口数量作为参数，确定各州的财政补贴额和转移支付贡献额，并相应引入激励机制，提高富裕州的积极性。三是纵向联邦拨款成为转移支付制度中不可或缺的组成部分。一般性联邦补充拨款和特殊需要联邦补充拨款在调节地区差异、促进经济体制转型方面起到重要作用。[4]德国的转移支付制度为我国引入横向转移支付制度提供了重要的启示和借鉴。其计算公式的简便易行，以法律的形式明确各级政府间财权和事权关系，以充分的理论依据为基础确定转移支付标准，都是值得我们学习借鉴的成功经验。

(二)依据京津冀协同发展中各省(直辖市)的功能定位确定横向转移支付的总体思路

京津冀协同发展已经上升为国家发展的一项重大战略，京津冀三地科学、合理的功能定位关系着华北未来的发展方向。经过多次修正与调整，京津冀三地在协同发展中的定位已基本清晰：北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心；天津为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革现行示范区；河北为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。不同的功能定位对三地的发展提出了不同的要求：北京要纾解非首都核心功能，将一批制造业企业、一批城区批发市场、一批教育医疗机构和一批行政事业单位转移至天津、河北；而天津和河北则要做好对被纾解功能和产业转移的承接与合作。横向财政转移支付以其“点对点”的兄弟式互助模式，恰可在首都功能纾解中发挥其政策优势。应充分认识到非首都功能纾解为北京带来的环境红利、交通红利和土地红利，可设立京津冀转移支付基金，在充分考虑河北财力限制、基建压力的基础上，给予功能纾解承接城市一定的资金支持。

(三)总结对口支援利弊，为构建横向转移支付制度提供实践借鉴

对口支援是一项具有中国特色的政策性行为，它由中央政府主导、以地方政府为行为主体，以实力较强地区为施援方，以实力较弱地区为受援方。我国的对口支援政策主要有西部地区对口支援、教育医疗对口支援、三峡库区对口支援和汶川灾后重建对口支援。其中西部地区对口支援对加强少数民族地区经济发展、推进横向经济联系和协作起到了积极作用；三峡库区对口支援和汶川灾后重建对口支援延续和强化了对口支援机制，取得了良好的政治效益、经济效益和社会效益，为探索建立中国特色的横向转移支付机制提供了实践经验。当然，对口支援实施过程中暴露出来的问题，如受援方资金分配不平衡、施援方财政负担不平衡、欠缺宏观统筹等，都是我们在构建横向转移支付制度过程中需要考虑和避免的问题。

(四)利用大数据分析技术确定横向转移支付的指标依据

实施横向转移支付制度的关键环节就是要确定地方的财力和财政需求，进而根据其差额确定转移支付贡献方的贡献金额和接受方的被转移金额。地方政府财力和财政需求的确定需要大量的地方数据作为基础。地方数据具有范围广、信息量大的特点，包括人口数量、本地区居民消费水平、收入水平、税收收入、非税收入等方方面面的数据信息。飞速发展的大数据处理技术能够从海量、复杂、实时的数据库中挖掘、发现和计算出目标数据，将云计算、Mapreduce、hadoop、多线程、可视化、网格等技术应用到对数量巨大的地方数据做统计性搜索、比较、聚类和分类等分析归纳，计算出科学准确的地方财政能力和财政需求，进而确定各地的横向转移支付金额。

(五)委托审计等相关部门对横向转移支付资金定期审计以确保资金有效使用

审计是资金的安全卫士，有效的审计监督能够确保资金使用的真实性、合法性和有效性。横向财政转移支付是财政支出的重要组成部分，承担着缩小地区间财力差异、促进京津冀三地公共服务均等化的职能。委托审计机关跟踪转移支付资金流向，定期向社会披露资金使用情况，资金贡献地区和资金受益地区均可充分了解资金的使用效率，有利于不断规范和完善三地间的横向转移支付制度，使其在推进京津冀协同发展过程中发挥事半功倍的效果。