[体制改革] “十三五”时期我国金融业改革展望（上）

0 引言

自2007年国际金融危机以来，我国经济增长整体处于下行的调整趋势中，经济增速从2007年的14.2%下降至2015年的6.9%。为了化解新常态下中国经济增长的短期压力，2016年开始的“十三五”成为我国经济社会发展的关键五年。在增长、转型与改革高度融合的新时期，国际经济金融环境的不稳定因素增大，传统经济增长所依赖的低成本优势消失，深化改革所带来的供需不匹配等问题严重，我国经济增长出现了一系列新变化与新特征。金融业是经济资源配置的核心，金融的发展与经济增长之间具有内在的逻辑统一性。我国经济发展步入新常态，进一步深化供给侧改革的背景下，我国的实体经济发生了阶段性变化，金融生态环境正经历着深度的变革，这对我国金融市场的广度与深度、金融服务实体经济的效率以及对金融机构的风控能力都提出了更高的要求。但是在市场化改革不断推进的后工业化时代，传统经济增长模式下衍生出的定式金融发展理念难以适应新时期经济发展的要求，金融体系的总体低效与金融价值最大化的实现亦相去甚远。如何应对经济增速回落导致的金融风险加剧？如何缓解经济结构调整所带来的金融业态重构压力？如何在开放的经济发展中实现金融创新与金融监管的协调？如何进一步完善市场在金融资源配置中的决定性作用？如何提高金融服务实体经济发展的效率？上述问题成为“十三五”时期决定我国金融改革发展成败的关键。纵观人类社会发展史，改革创新始终是推动经济金融向前发展动力。“十三五”时期，宏观经济的新变化也带来了我国金融改革内涵的重译。因此，从金融服务实体经济发展与经济结构升级的高度来定位新时期中国金融改革的目标与方向，推进以市场化改革为核心的金融制度改革、以利率市场化与汇率形成机制为基础的要素价格调控、以完善金融创新与防范金融风险为重点的金融体系重塑，是新时期我国金融发展与改革必须深入探讨的重要课题。

1 “十三五”期间我国金融生态环境新变化及其新要求

1.1 “十三五”期间我国金融生态环境新变化

“十三五”时期，在国际经济环境的不稳定因素增加以及国内经济转型的内外相互作用下，我国经济发展面临增速放缓趋稳、结构优化调整、体制改革深化等新变化，这也在一定程度上对我国金融机构、金融监管与金融服务长期形成的传统体系造成冲击，一些结构性矛盾不可避免地通过金融生态环境的转变反映出来。

1.1.1 宏观经济的结构性转轨加剧了金融风险

“十三五”时期，我国经济发展将改变投资与出口驱动的中低端模式，向质量效益型增长转变。经济转轨必然导致产业发展的不确定性增加，从而引发新一轮的金融风险问题。一方面，在经济结构性调整过程中，政府的大量前期投资形成巨额的地方政府债务风险。相当部分的地方债风险难以化解，将逐步转化为金融机构的风险；另一方面，产能过剩导致企业经营困难进而引发银行不良贷款大幅增加。长期以来，以政府投资主导的经济增长方式伴随着过剩产能的不断积累，其中钢铁、煤炭等重工业领域尤其严重，产能利用率与美欧及部.分新兴经济体（平均产能利用率83.4%）相比处于低端水平（2014年仅为78.7%）。在市场供大于求的条件下，产品价格下跌、销售困难，企业利润出现负增长，银行难以收回贷款，严重时将引发大范围的金融风险。据中国银监会数据显示：截止2015年12月，中国商业银行不良贷款余额高达12 744亿元，连续17个季度增加，不良贷款率也升至1.67%的水平，较年初增长了0.38个百分点。而随着供给侧改革的深入，过剩产能的压缩，实体经济面临产能出清的缓慢调整，经营环境的恶化将继续影响银行等机构的经营效率，金融风险呈上升趋势。

1.1.2 经济增速放缓导致货币信贷增速回落和利率水平走低

“十三五”期间，在供给端资源环境约束趋紧、人口红利由正转负，需求端投资需求全面减速、消费增速趋势性放缓、外需动力不足的共同作用下，我国经济增速回落并逐渐趋于稳定，由过去年均10%左右的高速增长转变为6.5%～7%区间的中高速增长。经济增速放缓将导致货币信贷与利率水平出现新的变化。一是货币信贷增速出现明显的回落。将广义货币供应量（M2）维持在一定的增速水平可以有效实现经济增长与物价水平的稳定。截止2015年末，广义货币供应量139.23万亿元，同比增长13.3%①。按传统方法计算，M2增速目标≈GDP增速目标+CPI增速目标+2%，实际值与目标值上下波动不超过1%。若按“十三五”经济增速目标6.5%～7%（取7%），CPI增速不超过3%（取3%）来计算，预计“十三五”期间全国M2的年均增速将维持在12%左右，低于“十二五”时期M2的年均增长水平。二是我国整体利率水平将呈现持续走低的趋势。国内利率的走势受宏观经济基本面的影响，尤其是受净储蓄人口（35～59岁人口）与净负债人口（20～34岁人口）对比关系的影响。“十三五”期间，经济增速下滑导致国内经济形势严峻，净储蓄人口相对净负债人口上升，预计净储蓄人口与净负债人口比将从2015年的1.7逐渐升至1.9左右，导致我国利率中枢继续下移。

1.1.3 经济体制优化加速金融市场化改革

资源配置由市场的基础性作用向决定性作用转变，是“十三五”期间我国经济发展的基本特征。中国特色社会主义市场经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场之间的关系。在宏观经济调控中，过多的政府干预将导致监管不到位与资源浪费，市场的自动调节功能受到挤压，价格机制难以充分发挥作用。党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求。因此，在微观领域，以市场化改革为核心成为金融体制改革重点，金融资源的配置趋于市场化主导。通过构建多层次的资本市场与差异化的银行体系，在市场的作用下，促使商业银行的信贷资源逐渐从钢铁、煤炭、机械制造等产能相对过剩的重工业流向经营效益高、发展潜力好的科技产业。发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，资金存量得以盘活，有助于释放金融活力，提高资本运用效率，促使金融市场配置资源的效果达到帕累托最优。

1.1.4 经济驱动力转变推动消费金融发展

“十三五”时期，我国经济结构的新变化主要体现在产业结构与消费结构的调整上。产业结构上，以生产性服务业与生活性服务业双轮驱动模式的现代服务业成为经济发展的主导性产业；消费结构上，现代化服务型消费为主导的消费需求不断增大，扩大个性化、信用型的服务消费市场成为消费结构转型升级的必然趋势。经济是金融发展的基石，结构的调整必然也会带来金融业态的转型与服务重心的转移。第一，服务业占比的持续提高，颠覆了银行类金融机构依靠重工业、建筑业、大项目、高投入的传统规模决胜策略，前期的重工业信贷投入甚至有可能转化为银行的不良资产。在国家政策与经济增长模式转变的驱动下，通过优化信贷结构来支持科技创新企业与服务业的发展，同时为实体产业提供信贷、资产管理与风险管理的综合服务成为新时期金融服务的重点。第二，随着居民收入与消费需求的不断提高，金融机构的个人金融业务将逐渐受到重视，商业银行的消费信贷空间逐渐扩大，尤其是适应个人消费者的信用消费、智能消费业务将成为各大商业银行抢占市场的重要手段。此外，现代服务型消费格局的形成将催生新的金融模式，其中消费金融与互联网金融的快速发展将成为激活消费者小额消费信贷需求的战略先手。

1.1.5 共享经济的发展引领普惠金融进程

随着城乡二元结构向一元结构的转换，城乡发展差距缩小态势逐渐显现，中国经济发展将由非均衡型向共享型转变。十八大以来，均衡化发展理念越来越受到人们的重视，就业基本稳定、居民收入同步增长，尤其是农村居民收入水平增速远超GDP增速。根据国家统计局统计数据显示，2015年国内GDP增长6.9%，而人均国民可支配收入21 966元，比上年名义增长8.9%，扣除价格因素实际增长7.4%。“十三五”期间，共享经济的发展蕴含着经济社会发展的可持续与收入分配公平问题解决的思路。与此相对应的共享金融与普惠金融理念也更加重要。一方面，新时期金融改革的着力点在有效地支持共享经济的发展。经济各部门中，金融与非金融本质上是相互依存的，金融部门的利润来源于实体经济的交易，实体部门的发展依靠金融资源的支持。因此，共享经济理念驱动下，金融发展也将“脱虚向实”，逐步回归于实体经济共赢发展的道路，使更多的微观主体与经济主体充分享受金融发展的成果，促进实体部门发展的结构完善。另一方面，普惠金融发展还在于金融体系与金融机构自身发展的均衡与多方共享。新时期普惠金融发展的一个重点内容是通过大数据、互联网支持的技术手段弥补金融服务与金融功能的短板，构建以资源共享、利益共享为核心的新金融，创新更偏向于小微客户的金融产品，实现金融市场效率与公平的统一。

1.2 环境变化对我国金融体系提出新要求

金融的发展变化始终以经济的统筹发展要求为前提，只有准确把握经济系统的发展特征与发展要求，才能理清金融的发展方向。“十三五”期间，我国宏观经济环境与目标定位发生深刻变化，传统的金融体制与发展理念难以适应经济增长的更高要求。

1.2.1 金融改革与金融稳定之间的协调性要求更高

从根本上解决金融脱实向虚、小微企业“融资难、融资贵”、金融结构扭曲等问题亟待加强金融体制改革。而一般来说，金融体制改革给新时期中国经济增长方式转变带来巨大转机的同时，往往还需要一种方向性的稳定因素来引导，以避免金融失控与金融冲突。因此，如何在深化金融改革过程中保持金融系统的稳定、最大化实现金融服务实体经济的最终目标，很可能成为“十三五”经济社会改革中“牵一发而动全身”的决定性推手。一是以金融创新促进金融改革，构建与创新驱动相适应的金融体系。金融创新是金融改革的逻辑起点与重要引擎，以优化资源配置为主的金融市场化改革将成为金融创新发展的主要路径。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》提出的“开放性金融体制建设、金融机构完善、多层次资本市场建设、金融工具创新、利率汇率市场改革”等内容，充分体现了“十三五”期间金融改革的创新目标与方向。通过创造商业性金融、开放性金融、政策性金融与合作性金融的合理分工模式来完善金融体系，推动金融服务激发经济活力。二是以金融监管维持金融稳定，构建安全的金融体系。从发达国家金融发展的历史经验看，金融创新必然带来管制放松，然而管制放松并非不要管制，而是管制措施的完善。金融改革的有序推进、金融与实体经济的良性互动需要金融监管形成合理的激励约束机制。全力维护金融的稳定，必须通过金融监管框架的改革与完善，用市场化与开放化手段强化监管，注重与国际金融监管规则的接轨，实现金融风险监管的全覆盖，防止系统性金融风险的发生。

1.2.2 金融服务效率与风险管理能力的统一性要求更高

“十三五”期间，我国经济转型升级压力增大，对金融部门与金融服务提出了各种新要求，其中最核心的是我国金融服务效率与服务水平的提高与金融体系、金融机构风险管理能力的提高。其一，在金融服务效率方面，经济结构的优化要求金融服务更具针对性与有效性，更好地发挥资源配置的市场化作用。若以一单位GDP所需要的货币来衡量，我国目前的宏观金融效率偏低，2014年中国M2/GDP达到193%，是美国的一倍左右，相较2000年提高了54%，过低的金融服务效率难以对中国经济的发展进行有力支撑。为了适应我国经济发展的阶段性转换、培育新的经济增长点，有必要加快金融服务从追求规模扩张向追求效率提升转变的步伐。其中，最重要的一点就是要加强金融服务的供给侧改革，优化社会融资结构，严控高能耗、高投入、低产出行业融资规模，加强对高科技、服务业等重点领域与小微、农村、绿色产业等薄弱环节的金融支持。其二，在金融风险管理方面，如何有效解决经济转轨期引发的金融风险也是确保金融服务效率提高、维持金融环境稳定的重要前提条件。我国目前金融体系的风控能力较弱，一方面，风险管理工具不全，利率、汇率期货期权等金融衍生品缺乏，难以有效发挥避险功能；另一方面，金融机构的公司治理不完善，行政干预与政府隐性担保导致风控机制薄弱。因此，加强金融体系与金融机构的风险管理能力成为金融改革的重点内容。加强金融审慎管理制度与信息科技安全系统建设，提升金融机构的风险识别能力。科学运用金融风险管理工具，提高不良资产的处置效率。此外，从帮助企业应对市场环境变化和经营风险的角度提供风险管理工具，也是金融机构提高风控能力的一种表现。

2 “十三五”期间我国金融发展新特征

如何通过金融改革调节金融环节中与经济发展不相适应的部分来保障经济运行，始终是金融发展理论中最核心的内容。不同时期，宏观经济环境与经济发展目标的变化必然要求金融改革与金融发展具有不同的内涵与特征。“十一五”时期的我国金融改革的重点在于完善金融机构的产品创新；“十二五”时期的中国金融在加快金融创新的同时，注重金融机构的体制完善；而到“十三五”时期，我国金融发展的方向从关注微观的金融机构转向了关注宏观的金融体系，按照服务实体经济的本质要求来建立金融体制，健全货币机制，完善资本市场，深化金融监管。

2.1 新核心：明确金融服务实体经济的本质定位

“十三五”时期，提高金融服务实体经济的效率是我国金融改革的重中之重。对于金融服务而言，经济为本、金融为末，金融服务实体的准确定位是发挥金融真正作用的本质要求。近年来，我国金融市场在宏观经济持续走好的环境下得以飞速发展，各种创新型金融产品与金融服务层出不穷。然而，金融服务实体经济发展的效率却长期得不到根本改善，2014年我国一单位GDP所需要的货币近200%。金融系统内大量闲置资金增加了金融体系系统性风险。因此，“十三五”规划中建议将金融改革的重点回到服务实体经济的本质上来，深化体制改革、提高服务效率。未来，金融服务实体可以从以下几个方面入手：一是合理利用金融资源，充分发挥信贷杠杆作用，实现宏观经济的中高速增长；二是建立现代农村金融制度，发展农村合作性金融体系，促进农业经济发展，全面实现农业现代化；三是坚持资源的市场化配置，扶持发展现代服务业，促进服务业向专业化、高价值、生产性方向延伸；四是发挥资金优势服务创新驱动发展战略，强化集成创新、规模创新与技术再创新，促进“中国制造”向“中国智造”转变；五是服务于深化国企改革，引导资本投向关系国家经济命脉与国家安全命脉的核心领域；六是适应经济发展需求，合理安排金融资本流向战略性新兴产业，引导制造业的细化分工与质量提升。

2.2 新提法：实现金融风险监管的全覆盖

“十三五”期间，经济发展对金融系统的协调性要求更高，改革并逐渐完善现代金融监管框架，防范偶发性金融风险成为金融体制改革的重要内容。现代金融发展一般都具有机构种类繁多、产品结构复杂、交易频繁、流动性高、范围广等特点，容易造成大范围金融风险外溢。因此需要适当的监管体制对金融体系形成合理.约束，促进金融与经济的良性互动。2003年形成的“一行三会”分业监管制度重点进行合规监管，对规范金融市场、维持金融稳定起到了重要作用。而国际金融危机之后，中国也逐渐加快金融监管体制改革，通过完善监管标准来提高金融机构的风控能力。然而，随着金融开放与金融混业发展的深入，国内资本市场波动剧烈，现行的分业监管体系与现代金融发展不相适应。此时，通过改革保障金融稳定，建立风险全面覆盖的金融监管体系的呼声也越来越高。《“十三五”规划建议》（以下简称《建议》）明确提出，“要加强金融宏观审慎管理制度建设，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖”。因此，为了协调好金融创新与金融监管的关系，适应金融混业经营大趋势，我国金融改革必须以提高全面监管有效性作为工作的重心，秉承依法监管、民主监管、合理监管的理念，建立一个能够同时对银行业、证券业、保险业等进行统筹协调的监管机构，来迎接“大监管时代”的到来。

2.3 新趋势：构建与开放经济体制相适应的金融体系

与《金融业发展和改革“十二五”规划》相比，《建议》中更加重视对开放性金融体系的建设与完善。这一方面反映出“十三五”期间，我国金融业面临的新挑战与突出任务，另一方面也是国际经济金融环境深刻变化、我国外向型经济发展面临转型压力所导致的必然结果。“十二五”时期，我国面临国际金融危机影响，金融改革的重点在于防范外部风险对国内经济的影响。随着危机影响的逐渐消退，世界经济复苏乏力成新常态，经济发展的不确定因素增多，世界经济贸易格局更加复杂，如何通过构建外向型金融体系在新的环境中抢占国际市场成为“十三五”中国对外经济的战略重点。此次《建议》中，扩大金融业的双向开放被多次提及，足以体现政府对对外金融发展的重视。作为新一轮对外开放发展的重要抓手，构建双向开放的金融体系有利于充分发挥国内、国外两个市场的互补功能，更好地支持中国经济参与国际竞争。一是本土金融机构利用长期积累的资金对国外金融机构进行兼并重组，拓展海外金融业务；二是降低外资进入中国金融市场的准入门槛，利用外资发展国内金融。值得注意的是，《建议》明确提出“有序实现人民币资本项目可兑换，推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币”，显示出中国推动人民币国际化和资本账户开放的重大决心。