[区域发展] 生态灾难、永续发展与特大城市雾霾治理——国际经验与中国启示(下)

2016年07月08日 来源:国研网 作者:周利敏

(三)永续民间社会参与机制的形成

雾霾治理已成为特大城市不容回避的重要公共议题,只有民间社会积极参与,才能倒逼政府和企业解决它。弗里德曼指出即使有良好的环保法规,但无“公民社会”监督、执行和遵守的话,这一灾难很难彻底根除。特大城市往往通过信息公开策略以扩大民间社会参与空气监督,英、美、日、法甚至菲律宾通过官方网络和手机浏览等途径实时公开动态空气质量指数图、PM2.5指数图和一周趋势图等。同时,通过“公私协力”机制动员和吸纳社会民众、社会资本和社会资源促进节能减排,促进政府和公民间形成良好“绿色契约”关系以协同治理。西方国家还积极探索建立“把治污权交给第三方”的治理新机制,鼓励民间组织以第三方身份积极参与企业减排活动。

(四)永续低碳生活的转变

“低碳生活”已成为治理雾霾的有效策略,在家庭生活层面,它坚持“绿色出行、绿色消费、绿色过节”生活理念,如英国提倡“绿色家庭计划”。贝肯(Becken)和帕特森(Patterson)认为通过建立兼顾营养的低碳饮食系统、提倡使用当季餐饮及体验在地人文生态等,促使人们生活趋于社会公益或碳平衡。在日常消费层面,西帕森(Simpson)等发现2005年每人平均二氧化碳排放量占全球碳排放5%,甚至可能更高,美国对高能耗消费行为设置了消费税,将破坏臭氧层的氟利昂等产品纳入消费税范围。在个人生活层面,倡导和践行“低碳生活”和“低碳消费”,如巴黎绿色旅游和环保消费等(如表2)。通过消费方式转变带动生产方式转变,对于我国实现“天蓝、地绿、水净、空气清新”的绿色中国梦有重要借鉴意义。

表2  国际特大城市雾霾治理生态与环境法表

国别

空气清洁治理法制

工业污染防治法制

英国伦敦等

●1956年颁布世界首部《清洁空气法案》
●1989年《空气质量管理计划》
●1990年《清洁空气法修正案》
●1992年《环境信息条例》
●2008年《气候变化法案》

●1972年《工业环境健康和安全法》
●1974年《控制公害法》及《污染预防和控制法案》
●1985年《地方政府法》
●1990年《城镇和乡村规划法》
●1999年《自由信息法》

美国洛杉矶等

●1955年美国第一部《空气污染防治法》
●1963年《清洁大气法》
●1967年通过了《空气质量法》
●1971年《国家环境空气质量标准》

●1881年纽约制定《烟尘法令》
●1990年《防止污染行动法》
●1997年率先提出将PM2.5作为环境标准

日本东京都等

●1967年制定的《公害对策基本法》
●1969年《东京都公害控制条例》
●1999年《东京都大气污染紧急时刻对策实施纲要》

●1949年《东京都工厂公害控制条例》
●1955年《东京都烟尘防止条例》
●1962年《煤烟控制有关法律》
●2009年《PM2.5环境标准》

德国鲁尔工业区

●1964年第一部《雾霾法令》
●1974年《联邦污染防治法》
●1979年《关于远距离跨境大气污染的日内瓦条约》

●1999年《哥德堡协议》
●2007年立法补贴安装颗粒过滤装置柴油机小汽车
●执行2008年欧盟通过的《工业排放指令》

法国巴黎等

●2010年《空气质量法令》
●《地方空气质量方案》和《大气保护方案》等

●《减排方案》、《颗粒物方案》和《碳排放交易体系》
●PM2.5和PM10的浓度上限

(五)永续法制体系建构

特大城市雾霾灾难彻底根治离不开“立法如山、执法如铁”法制体系建构铁律(如表2),弗里德曼认为这是绿色革命不可或缺的推动力,只有当政府使用公权力制定法规,才会强迫企业形成“不转型就灭亡”认识。我国生态环境保护法律体系还存在许多不完善地方,如立法体系零乱和理念滞后等。虽然制订《大气污染防治法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》和《环境保护法》等法律,但出现相互重叠甚至冲突情形。我国需要根据雾霾、扬尘和光学烟雾等新型生态灾难出现,在企业排放、颗粒物排放和扬尘抑控标准等进行法律整合与修订。2014年4月24日通过《环境法》,这部被称为“史上最严”最高法如何进一步落实,如何打破“守法者受损,违法者得益”困局,则成为我国雾霾困局突围关键。

(六)单一式永续治理机制的探索

雾霾是典型跨界危机(transboundary crisis) ,它突破时空和区域界限,治理也需要打破地方行政部门职能边界形成的治理系统。由于牵涉“跨界”和“跨区域”复杂权力博弈过程,对传统治理模式提出巨大挑战,需要不同区域和政府部门协同治理才能达成目标。针对“跨界治理危机”和“分散式科层制弊端”,英美将相关部门整合成环境署进行统一治理(如表2),我国虽然成立了环保部,但治理部门与区域分割现象依然严重,需要探索建立行之有效的“单一式治理机制”,但目前,“一体化整合式治理机制”可能是更现实选择,它是“分散式机制”和“一体化机制”之间的过渡形态,强调通过顶层设计在行政区域内成立独立且具综合性雾霾治理机构。

(七)永续绿色生态城市的倡导

霍林(Holling)认为城市生态系统一旦因灾害扰动变得面目全非后,这些复杂系统不见得会像传统“生态平衡”理论所预测的最终回到理想状态,生态环境具有不可恢复性特点,城市发展因此要坚持“生态优先”原则。永续发展认为“生态城市”(Eco-city)、“生态社区”和“绿色城市”等能更好预防雾霾发生,同时绿化生态涵养功能可降低大气颗粒物与扬尘含量。伦敦尽管城市面积不大且人口密度高,通过扩大城市绿地规模和提高自然覆盖率,使得人均绿化面积不断增加,日本提出“只种树不种草”、“绿化不重面积重体积”和公共建筑“楼顶绿化”理念。同时,营造良好城市通风系统和顺应城市风向建带状绿地网络能有效治理雾霾,伦敦在城市外围建立大型环形绿化带(如表2),通过将绿地规划、城市交通和开放空间三者有机结合建成“楔入式环城绿带”以达到“让绿化拥抱生活”及减少雾霾目的。

(八)永续绿色交通系统的建立

永续交通系统又称绿色交通,它是继永续发展理念后提出的新概念,也被视为有效破除雾霾困境重要策略。英美等国一般通过提高汽柴油汽车准入标准和鼓励燃油车辆加装压缩天然气(CNG)等实现汽车尾气净化,美国为有效减少高排放交通工具行驶而设置消费税,英国通过设置“交通拥堵费”和提高燃油税等减少私家车发展。英美等国还大力发展城际间轨道交通系统和建立“智能交通”循环系统以减少机动车尾气排放,日本和意大利积极推广电动公交车和电力出租车,大力发展电能和太阳能新能源汽车,英、德、法通过多种手段鼓励绿色出行,墨西哥城推行“今天不开车”政策(如表3),通过建立步行绿色道路网络、自行车绿色道路网络和生态绿色道路网络应对雾霾灾难冲击。

表3  国际特大城市永续绿色交通策略表

国别

车辆限行

尾气减排

新能源交通

英国伦敦等

●主干道限流与重点车辆限行
●限制私家车进入伦敦
●征收拥堵费

●新车必须加装净化装置
●加装铂金过滤器
●尽量使用小排量汽车

●实行低碳交通战略
●推广新能源汽车,提倡公共交通和自行车出行

美国洛杉矶等

●对上路汽车总量进行限制
●许多城市修建了拼车车道
●特定区域限制用车

●发动机生产商必须符合先进排放控制标准
●新车加装过滤器
●对柴油发动机执行废气排放标准

●征收汽油税
●鼓励使用节能型汽车
●鼓励新能源车上路
●鼓励使用清洁能源

日本东京等

●规定达不到PM2.5排放标准柴油机汽车禁止行驶
●对满足条件柴油车装DPF装置

●要求汽车加装过滤器
●出租车使用天然气
●高速公路入口处全面联网检查

●新能源汽车产业已成为国家战略产业
●为环保车提供补助金

德国鲁尔区

●对某类车辆实施禁行
●污染严重区域禁止所有车辆行驶及禁止重型货车通行

●各类车辆都须满足设定排放上限
●机动车需安装微粒过滤器
●通过税收政策减少汽车排放

●鼓励乘坐公共交通及骑车出行
●新能源汽车战略目标

法国巴黎等

●限机动车数量及单双号限行
●禁重型货车通行
●重污染汽车禁行区

●开发新型的燃气汽车
●催化转换器与汽车尾气绿藻护栏
●希望2020前禁止柴油车上街道

●鼓励乘坐公共交通工具并拟恢复有轨电车
●开辟自行车车道

意大利米兰等

●开展“无车日”活动
●单双号限行措施
●试行生态通行证制度

●米兰对污染最严重汽车征税
●工作日7至19时,污染严重汽车须缴纳2至10欧元才能进市区

●罗马实行绿色周日活动
●环保车才能上街

墨西哥城

●每辆车车身贴5种颜色限行
●1989年推行今天不开车政策
●更换尾气排放严重老旧车辆

●1988年《生态环境保护法》
●新车安装催化转换装置
●打造完善的公共交通系统
●控制机动车尾气排放

●推广低铅、低硫汽油使用
●使用天然气清洁能源
●征收高额汽油税

泰国曼谷

●采用更严格车检制度
●严禁大型卡车进入曼谷市区

●调整汽油和柴油使用比例
●在摩托车燃料中加入添加剂减排

●改装了天然气发动机
●提倡优惠天然气加气卡

无论基于强永续性或弱永续性,雾霾治理都需在状态、压力、回应和城市发展层面展开治理。由于治理环境、手段和目标等不同,各国制定各式各样永续发展治理策略,上述策略可被视为一般性策略中的特殊策略,具有特别重要地位和作用,对于我国雾霾治理有重要启示意义。

四、结语:永续治理及实践反思

雾霾使得居民生活遭受严重生态浩劫,尽管政府、社会和学界有强烈治霾愿望,但我国“治霾之路”任重道远,在比较国际经验基础上需强调以下问题。

第一,如何厘清永续与非永续发展理念?非永续发展仅以经济发展为主要考量,将社会、经济与环境视为相互独立要素、实行短期性或运动式雾霾治理策略、将雾霾治理视为奢侈品或仅由专家制定策略等,这一模式无助于走出雾霾困局。在治理过程中需要将非永续发展行为作为负面清单,强调永续发展并制定适当政策工具,坚持追求以环境生态稳定、协调、良好和自主为发展核心。同时结合社会安定、公平及个人特殊价值需求,致力持续与稳定的经济增长模式,才能破解“雾霾困局”而迈向永续发展(如表4)。

表4  永续发展与非永续发展治理理念的比较


永续发展治理理念

非永续发展治理理念

发展理念

从社会、环境及经济整体考虑城市发展

仅以经济观点衡量城市发展

空气质量

长期关注并致力于空气质量改善

忽略或短期关注空气质量保护

三者关系

经济、社会、环境相互连结而寻求完整策略

三议题独立,健康经济自动导致健康社会与环境

采取行动

避免未来空气质量危害而在今日采取行动

改善短期空气质量,将雾霾留给未来处理

环境保护

考虑环境及承载能力,满足城市永续发展

环境事务为奢侈,只在负担起情形下治理雾霾

规划重点

专家与民众合作城市规划并符合民众需要

仅由政府和专家做城市规划

资源利用

善用生态体系所有自然资源

利用可利用的资源满足经济发展需求

第二,如何预防雾霾“城际转移”非永续治理风险?目前特大城市与中西部城市间存在一种“依附性”城际关系,它们将淘汰过剩产能转移到中西部城市,间接将雾霾负担转移到这些城市。沿海富裕省份通过从不发达省份输入商品,将大量高污染、高耗能、高排放落后产能、温室气体排放压力转移中西部城市。特大城市不能利用处于相对高端产业链优势,把产业链下游的

高能耗和污染产品转移出去,这只是将能耗与污染进行外部转移,是一种利己害他、最后也害己的非永续发展方式,这是特别需要注意的问题。

第三,如何跳出发展型国家“以经济建设为中心”非永续发展模式?这被认为是雾霾产生的主要政策诱因,由于围绕这一政策制订和实施其他政策而将雾霾看成是“经济发展阶段中的问题”,城市管理无非是满足某些数字目标,当数字短期成效成为终极目标时,城市生态系统就不可能永续。城市开发虽然有利于经济发展和资本累积,但其环境政策以短期政治利益为考量及以牺牲生态环境为代价。雾霾降低劳动生产力与恶化人类健康,更严重是城乡贫富差距不断扩大。因此,城市需摒弃传统“发展主义”意识形态,向以提供公共产品和服务为中心的公共服务型政府转型,才能实现雾霾永续治理目的。

总之,特大城市雾霾生态灾难如要得到根本改观和彻底解决,人们就必须勇敢探索一条新的治理途径。虽然永续发展治理理念仍处于探索阶段,还存在治霾效益短期内难以显现、不易量化、不同治霾政策目标难以取舍、永续发展指标不易选择、治霾政策难与现行法制整合等局限。但无庸置疑,它为政府官员、专家学者甚至一般民众提供了一个极具启发意义的理论框架和政策工具。