[区域发展] 生态灾难、永续发展与特大城市雾霾治理——国际经验与中国启示（上）

基金项目：广州市哲学社会科学十二五规划课题“生态灾难、永续发展及特大城市雾霾治理”(编号：15Y26)

一、缘起：“十面霾伏”中的特大城市

2014年初，亚洲开发银行和清华大学发布《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》报告显示，中国500大城市中只有不到1%达到世卫组织推荐的空气质量标准，世界上污染最严重10个城市有7个在中国。中社科院2014年1月9日发布《全球环境竞争力报告》称中国空气质量排名全球倒数第二，“雾锁城市”和“十面霾伏”等生态灾难日益频繁，尤其北上广特大城市及周边城市群更明显。2014年政府两会工作报告提出“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”。2015年两会雾霾也是最热门话题之一。

在工业化过程中，欧美国家特大城市也曾发生“雾霾围城”困境，1930年，比利时马斯河谷烟雾事件，一周内有60多人死亡。1948年，美国多诺拉镇持续出现大雾和逆温层现象，小镇中6000多人突然发病，其中20人很快死亡。1952年，英国出现历史上最为严重“伦敦烟雾事件”，前后两个多月有12000多人陆续丧生。1943年，洛杉矶光化学烟雾污染中65岁以上老人死亡400多人，“世界八大环境公害”事件有4起发生在20世纪50、60年代日本，如1961年四日市发生著名“四日哮喘事件”。

雾霾灾难引发了系列问题，如交通阻滞、肺泡致病、呼吸道疾病频发、器官病变甚至死亡等，人们就像生活在科幻片描绘的“生化危机”中一样，暴露出来问题更为可怕，如“谈霾色变”群体性心理恐慌和为子孙埋下一颗定时炸弹等。长期以破坏生态环境为代价的发展方式是否能持久，如何才能切实促成社会、企业和个人实质性改变？

雾霾社会科学研究集中在这些方面：第一，雾霾形成原因研究，主要有工业结构、多元价值博弈、社会风险和雾霾政治等视角。第二，雾霾传播机制研究，主要有社会涟漪效应、网络新媒体和舆情风险等视角。第三，雾霾治理策略研究，主要有城市规划、环境立法、逆城市化、制度建设、企业绿色转型和公众参与等视角。这些研究的特征：首先，虽然篇数较多，但主要集中在自然科学层面，重自然轻人文、重工科轻社科、科学技术迷思、学科优越感与自卑感现象突出。其次，人文社科研究滞后，不仅篇数相对较少，而且在高质量学术期刊发文就更少了。再次，对策研究较多，研究层次浅、视角创新、深入理论研究及实证研究明显不足。最后，单一视角研究较多，多元综合视角较少。基于此，本文试图回答几个问题：什么是生态灾难，永续发展基本内涵是什么，如何构建其指标框架，国际雾霾灾难治理有哪些经验，对我国有何启示，如何反思已有的治理行为等。

二、永续发展：雾霾生态灾难治理框架

2014年为保障APEC会议顺利召开，史上最严治理措施出台，一时效果显著，北京迎来长达10天好天气，“APEC蓝”一词由此诞生，2015年又出现“两会蓝”，让深受雾霾困扰的人们眼前一亮。这一“运动式”模式不计成本且非持续性，只能治标而无法治本。尽管如此，它反映出如能对雾霾有效治理，空气质量还是能够得到改善的，永续发展治理框架则提供了新可能。

(一)雾霾：中国特大城市的新型生态灾难

雾霾是兴起的一种新型生态灾难(ecological disaster)，生态灾难是近年随人们对生态环境关注出现的新概念，也是国际生态学、环境科学及全球变化研究热点。生态灾难是由内外部因素干扰导致生态系统结构和功能发生灾变结果，它与生态冲击(ecological backlash)、生态报复(ecological boomerang)和自然报复(natural reprisal)有相似之处，具有重灾迟滞性、重复递增性和生态灾难链等特点，分为人为型环境灾难(man-made disasters)和诱发型自然灾难(man-induced disaster)。2014年1月4日，国家减灾办、民政部通报2013年自然灾情，首次将雾霾天气纳入其中。

人类面临由科技和工业文明带来的生态灾难时代，科技和工业发展本质使知识/社会分化越来越复杂，霍夫曼(Halfmann)认为这是衍生“风险意识”基础。大自然本处于一个奇妙平衡状态，地球上无论阳光、雨水、空气、土壤和生物等巧妙存在与平衡，随着科技文明发展，这个奇妙系统逐渐变质，许多科技产品废弃物排放于大自然中，具有相当毒性、不易分解且易导致雾霾形成。科技文明涉及的雾霾风险不再局限于地域或主权国家内，通过自由贸易、买卖和境外移转进行生态扩散，吉登斯(Giddens)认为生态威胁已成为全球化的重大风险，“生态保育”(Ecosystem Conservation)是为唤起人类对自然环境破坏反省与警惕提出来的，也是摆脱雾霾困境的重要策略。

(二)雾霾生态灾难形成的理论假说

从理论角度解释雾霾形成原因主要有四种假说：第一是“发展主义假说”(Developmentalism Hypothesie)，这是“以经济增长为中心”的社会进步理论，经济发展能解决一切问题而把围绕经济增长一系列指标神圣化。一些发展型国家(the developmental state)为赢得“国家竞争”而引进被发达国家淘汰的高污染与高能耗产业，导致一系列始料未及的生态灾难。第二是“环境避难所假说”(Pollution Haven Hypothesie)，过于严格环境规制会使污染产业从规制较严发达国家转移到规制较松欠发达国家，使得规制较松国家变成“污染避难所”。发展中国家为一时经济发展更多从事非永续“肮脏行业”(Dirty industries)生产，发达国家则更多出口污染强度较小的永续性“清洁产品”。第三是“环境库兹涅兹曲线假说”，假设环境污染随经济发展先增加后减少过程，环境质量退化与经济发展呈现倒U字型曲线关系。第四是“向底线赛跑假说”(Race to the Bottom Hypothesie)，贸易自由化推动竞争将导致世界范围内环境标准降低，资本要素流动会更自由并大量涌入标准较低发展中国家，致使发达国家失业率迅速上升，发达国家也会降低标准而向非永续模式低头，最终结果是全球环境标准都下降了。这些假说反映了人类在追求经济发展过程中非永续现象导致城市发展长期失衡，罗斯兰(Roseland)认为人类发展应在社会需求、资源限制、“环境承载量”、“跨世代公平”及公平正义之间找到平衡，人类已在雾霾方面付出了许多惨痛代价，如果不尽快以永续发展为导向进行治理，未来还会承受不断累积与恶化的灾难后果。

(三)雾霾生态灾难治理的永续发展框架

1962年卡森女士出版《寂静的春天》，描绘一个被DDT毁坏的生态环境，并提出永续发展一词，引起社会广泛反响，作为学术概念最早出现在1972年维斯·杰克逊(Wes Jackson)有关农业的研究文献中，1980年雷斯特·布朗(Lester Brown)在《世界保育策略》专门论述，学术界才真正重视并成为21世纪人类所面对主要议题和政策典范，它几乎“无所不在”。埃克斯利(Eckersley)认为它可能是迄今为止最令人争议的政策概念，包括生态、生活及生产三面向并落实到体制层面，即“三生一体”架构。

永续发展(Sustainable development)是以善用生态体系自然资源为原则并坚持不降低环境基本存量，在利用生物与生态体系时仍能维持永远的再生不息，主要有三面向即“宁适多样的环境生态”、“活力开放的繁荣经济”及“安全和谐的福祉社会”，有世代公平、平衡考量、环境承载、优先预防、社会公义、健康维护、公开参与、科技创新、政策整合和国际参与等基本原则。在雾霾治理中，永续发展指标将环境及自然资源限制反映在指标上以修正人类活动方式，反映当人类社会以不同开发方式开发自然环境时造成的影响。它不仅是城市现况描述，更能衡量城市永续发展程度及指导雾霾治理方向，分为预测性指标(predictive indicator)和回顾性指标(retrospective indicator)。前一指标直接提供社会经济及环境变量现状及未来发展信息以作为城市规划与管理预期基础，预期能力基于人与城市环境系统数学模式。回顾性指标包括传统政策评估及历史趋势指标，可提供既存政策效应或自律发展(autonomous development)等信息。这一指标架构分四个层面即状态、压力、回应和城市发展，每一层面又细分为多个指标(如图1)。

图1  城市雾霾永续发展治理指标框架

在自然层面，它提倡“自然生态观”和“生态永续性”，主张在自然生态及开发程度取得平衡。在社会层面，它认为城市生产与生活方式与地球承载力保持平衡、和谐与共生。在经济层面，以人类本位环境主义为核心，从“浅薄生态学”(shallow ecology)向“深层生态学”(deep ecology)、从“以自然为奴”向“以自然为师”、从自然权向自然的权利转变、从人的角度向生态角度转变，将城市看成共生共荣的生命共同体，达到雾霾灾难“不治而愈”效果。

三、永续发展框架下国际雾霾治理经验及中国启示

以“预知梦”闻名世界的巴西预言家朱瑟里诺预言人类将面临“气象性浑沌”的“黑云时代”来临，为避免这一预言变成现实，中国迫切需要走出雾霾困境，这也是自改革开放以来城市发展再次面临的重大挑战。虽然各国启动“雾霾治理模式”不同，但都在永续发展理念下结合本土实际做出的选择，基本围绕状态、压力、回应和城市发展层面制定相应治理策略(如图2)，为我国提供了极具价值的参考。

图2  永续发展视角下国际特大城市雾霾治理经验框架

(一)永续绿色产业发展的“拐点推动力”

根据国际经验，雾霾灾难大面积集中爆发往往倒逼产业转型而成为“拐点推动力”。弗里德曼指出现代产业走向绿色革命是增加竞争力机会，会使社会更健康、安全并有竞争力，绿能技术是下一波全球产业发展主力，城市发展需具“超越碳中和、创造碳优势”理念以走出“微笑曲线底部”困境。国际上严格控制钢铁、汽车和石化等产业发展，并制订污染行业准入条件、空气污染源许可证和企业退出经济补偿措施等促使产业结构转型，英国采取“生态补偿”制度值得借鉴。英、美和德在城区还设立“无烟区”、“空气质量管理区”和“自然保护区”以限制大气污染物排放(如下表1)，促使传统高能耗、高污染产业向永续绿色产业发展转型，这些治理策略效果明显。

表1  国际特大城市空气治理、产业转型与能源策略表

(二)永续“低碳经济”发展的转型

已有越来越多证据发现全球经济正毁坏自身生态基础，低碳经济体现了低碳、资源效率与社会包容等特点，已成为破解传统经济导致的雾霾困境的重要策略。英国最早提出这一概念，也是第一个将“碳预算”纳入财政预算框架的国家，美国为了推动低碳经济实行许可证制度，德国通过征收生态税、财政补贴和鼓励企业实行现代化能源管理等手段刺激低碳经济发展。英、美、日等国还试行碳排放交易市场，优先发展太阳能、水电和风能等清洁生产和消费项目(如表1)。弗里德曼强调需从系统角度解决能源问题，未来要发展“再生能源系统”而非“再生能源”。为推动低碳经济发展，政府应提供积极政策诱因，企业才肯大量创新和采用新能源，但市场机能与创投评估扮演主导角色。