[乡村振兴]浙江省推进城乡协调发展的举措与经验

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。”说明当前我国社会发展最突出的问题是不平衡、不充分。城乡协调发展是社会协调发展的重要方面。以浙江省为例，研究城乡协调发展不仅具有重要的理论意义，而且能够为全国其他地区的城乡协调发展提供经验。同时，城乡一体化发展也是学界的研究重点之一，目前已形成了较为统一的城乡一体化评价体系。

一、浙江省推进城乡协调发展取得的成就

浙江省城乡协调发展取得的显著成就，表现在城乡空间发展、经济发展、社会发展等方面。

（一）农村基础设施逐步完善，促进城乡空间协调发展

城乡空间协调发展是指打破城乡发展的空间限制，将城乡作为整体，按照相对统一的发展标准进行合理布局，从而形成城乡空间分布均衡的新局面。[1]浙江省着力提升空间协调发展能力，在农村基础设施建设方面取得重要进展。

1.城市交通设施向农村延伸，农村交通不断完善

交通是连通城乡的纽带，便捷的交通能够带动农村的发展，缩小城乡社会发展的差距。因此，浙江省政府重视统筹城乡交通基础设施建设，加快推进农村交通基础设施建设，构建起快速便捷的城乡交通网络。到2015年底，农村公路总里程增长到10.7万公里，[2]道路状况、安全保障、服务水平都明显提升。城乡客运服务水平稳步提升，构建了城市交通、道路客运、镇村公交的三级城乡客运体系，基本实现了农村公共客运全覆盖。[3]

2.农村饮用水工程成效显著，用水安全得到保障

浙江省农村饮用水存在着使用规模偏小、水质差等问题，为此，该省实施农村饮用水工程，并专项总投资达153亿元，有效地解决了农村2010万居民和64万中小学师生的饮水问题。同时，全省建造了26个农村饮水安全工程区域水质检测中心，提高了农村饮用水的达标率，农村水质综合达标率达到89%。[4]农村饮用水工程的实施也有效地改善了农村“脏、乱、差”的生活环境，加快了美丽乡村建设的步伐。

（二）农民持续较快增收，促进城乡经济协调发展

在推进城乡协调发展的进程中，浙江省委坚持抓住农民增收这个关键性问题，实施系列惠民政策，确保农民收入不断增长。

农民收入持续较快增长，城乡居民收入倍差不断缩小是浙江省城乡经济协调发展最突出的表现。该省农民收入32年来一直保持居于全国省区首位，成为全国首个突破万元和两万元的省份。2012—2016年，城乡居民收入分别达到47237元、22866元，收入倍差从2012年的2.37降低到2.07，[5]成为全国城乡居民收入倍差最小的省区。城乡居民收入年均分别增长8.8%、11.8%，[6]农民收入增长速度超过城镇居民。同时，农民消费水平也逐步提高，生活质量不断改善。到2016年，农民人均生活消费支出为17359元，比去年增长了7.8%，[7]消费水平居于全国前列。

（三）公共服务体系和社会保障体系更加完善，促进城乡社会协调发展

除了空间和经济协调发展以外，社会协调发展的水平也是衡量城乡协调发展的重要指标。浙江省注重深化体制改革，将优质资源向乡镇倾斜，构建更加完善的公共服务体系和社会保障体系。

1.教育公平程度显著提升

“十二五”规划以来，教育资源实现向乡镇学校倾斜，浙江省教育发展取得长足进步，主要表现在这几方面：

（1）实现了15年基础教育的全面普及。2006年，浙江省在全国率先实现了城乡免费九年义务教育，随后，基础教育又实现了向15年教育的跨越。[8]

（2）教育公平迈出重大步伐。一是注重将城市的优质教育资源向教育相对落后的乡镇倾斜，提高乡镇学校的教学水平。二是基本实现外来务工子女与城市学生共享教育资源。据统计，截至2016年，全省义务教育中小学进城务工子女在读人数为147.52万，在公办学校就读人数为106.53万。[9]

2.优质医疗资源下沉，农村医疗水平提升

针对城乡医疗资源分配失衡的问题，浙江省实施了“双下沉、两提升”的战略决策（城市优质医疗资源下沉、医务人员下基层，提升县域内医疗卫生机构服务能力、提升群众就医满意度），有效地实现了优质医疗资源下沉，群众“看病难”的紧张局面得到缓解。

（1）基层医疗卫生服务水平极大提高。全省实现了每个建制乡镇有一所乡镇卫生院，规范化机构达到80%以上，基本形成“20分钟医疗卫生服务圈”。实现了群众在“家门口”就能享受到及时、优质的医疗服务，群众看病的便捷性和及时性大大提高。

（2）乡镇居民医保覆盖面不断扩大。到2015年，城乡居民医保参保3202万人，总参保率达到95%，基本形成了全民享受医保的良好局面。[10]

3.社会保障逐步实现“人群全覆盖”

“十二五”规划期间，浙江省在养老、最低生活保障等方面都取得了重要进展，社会保障覆盖面不断扩大，基本实现了人人享有社会保障的目标。

（1）率先在全国实现最低生活保障制度的全省性覆盖。到2015年底，家庭人均最低年收入均保持在4600元以上。2016年，该省在册低保对象为84.1万人，城乡低保平均标准分别增长3.8%、10.7%，[11]城乡低保差距逐步缩小。

（2）实现了城乡居民基本养老保险向“人群全覆盖”的转变。到2016年底，全省参与养老保险制度的总人数为1233万人。随着经济的发展，基础养老金的最低标准也不断调整，到2017年增长为每人每月135元。[12]

二、浙江省推进城乡协调发展的主要举措

浙江省城乡协调发展在空间、经济和社会等方面取得的成就，离不开政府采取的一系列鼓励和支持政策。

（一）着力完善城乡协调发展的体制机制

城乡二元结构是限制城乡协调发展、不断拉大城乡发展水平的重要因素。因此，要深入推进城乡协调发展，必须全面深化体制改革，完善城乡协调发展各方面的体制机制。

浙江省率先推进户籍制度改革。2015年底，省政府出台了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，改变了原有户籍政策，逐步消除了阻碍人口流动的制度障碍。同时，积极推进农村产权制度改革。到2015年底，率先在全国完成农村集体资产确权工作，实现了“确权到人（户）、全跟人（户）走”。这一举措有效地激活农村发展潜力，也进一步促进城乡产业、资本的深度融合，推进了城乡一体发展。

（二）补齐农村基础设施建设的“短板”

交通运输是支撑经济社会发展的重要基础。浙江省明确提出，加快发展以交通为重点的基础设施建设，尤其是农村交通基础设施的建设。大力推动城市交通基础设施向农村延伸，实施“乡村康庄工程”，努力推进农村公路建设、道路安全建设以及道路管理养护等。

浙江省将实施农村饮水安全工程作为推动城乡协调发展的重要手段。2003年在全国率先实施“千万农民饮用水工程”，解决了农村饮水困难问题。2010年启动“农村饮用水安全工程”建设，重点解决饮水安全问题。2014年，又不失时机地提出了“农村饮用水安全提升工程”建设。“十三五”规划期间，全省将进一步加强农村饮水安全建设，尤其是解决广大山区农村水质差的问题。

（三）着力推进农民增收

要想缩小城乡经济发展差距，就必须解决农民收入低这个关键性问题。

1.提供政策支撑

浙江省先后出台了《关于促进农民收入持续普遍较快增长的若干意见》《关于全面深化农村改革，加快推进农业现代化和城乡一体化的实施意见》，将增加农民收入作为全省“三农”工作的重点。

2.推动农业转型升级，促进农民增收

农业收入是农民收入的重要来源。浙江省顺应生态文明绿色发展的新要求，改变传统农业发展方式，大力推进高效生态农业发展，推动农业转型升级。省政府还积极引导农民自主创业来推动农民的工资性收入的增长，通过实施“农民持股计划”，促进农民财产性收入的增长等。[13]

（四）补齐农村基本公共服务有效供给的“短板”

实现基本公共服务均等化是推进城乡协调发展、增强人民幸福感和归属感重要途径。在这一方面，浙江省做出了努力。

1.重视教育公平

该省深入贯彻党的教育方针，把教育事业放在优先位置，特别注重解决教育公平问题。该省的“十二五”规划建议、“十三五”规划建议都特别强调教育公平的问题，提出要加大教育投入，合理配置城乡教育资源。针对教育资源分配不均衡的问题，实施乡村教师支持计划，促进教师资源的合理流动和配置，切实加强乡村教师队伍建设，逐步缩小城乡教育发展差距。

2.实施“双下沉、两提升”战略，缩小城乡医疗差距

城乡医疗资源分配不均衡一直是医疗领域改革的难题，为此，浙江省委做出“双下沉、两提升”的重大战略抉择。从2013年起，省委先后出台了《浙江省省城市优质医疗资源下沉考核办法（试行）》《浙江省省人民政府关于推进“双下沉、两提升”长效机制建设的实施意见》，并且每年从省财政抽出2亿元的专项资金，支持这项工作的开展。这一系列政策举措，确保了优质医疗资源的下沉，改善了群众看病难的现状。

3.努力推进社会保障事业发展

“十二五”规划时期，大力推进城乡一体的社会保障体系，构建“托底线、保基本、全覆盖”的救助体系，不断完善教育、医疗、最低生活保障等专项救助制度。

“十三五”规划时期，将进一步推进社会保障改革创新，推进各种医疗保险、养老保险制度不断完善和发展。

三、浙江省推进城乡协调发展的经验

浙江省在推进城乡协调发展进程中取得了许多重大成就，同时也积累了许多重要的经验。

（一）推进城乡协调发展，必须始终秉持以人民为中心的思想，在发展中保障和改善民生

人民是决定国家发展前途的根本力量，因此，必须把增进人民的幸福感和获得感作为发展的根本目的。浙江省深入贯彻以人民为中心的发展思想，实施了一系列惠民举措，为人民带来“看得见、摸得着”的发展成果，人民获得感显著增强。

1.大力推进高效生态农业发展，提高农民收入水平

该省以“八八战略”为总纲，提出“五水共治”“三改一拆”等举措，深入推进美丽乡村建设，改善城乡居民的生活环境。

2.大力推动优质资源下沉，逐步缩小城乡基本公共服务的差距

该省在推动城乡协调发展中，始终坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，保障共建共享发展成果惠及全体人民。

（二）推进城乡协调发展，必须坚持全面深化改革，注重长效机制建设

我国发展不平衡和不协调问题，表面上看是发展方式问题，但实质上在于体制机制的束缚。因此，必须坚持全面深化改革，破除各方面的体制机制弊端。

1.有效地解决了省内农业转移人口市民化问题

该省积极推动户籍制度和农村产权制度改革，确保城乡居民在基本公共服务方面享受平等权利，有效地解决了省内农业转移人口市民化问题。

2.有效地解决了非本地农业转移人口的市民化问题

该省大力推进省区间的制度改革，有效地解决了非本地农业转移人口的市民化问题。此外，该省还进行农村“三权”制度改革、农村金融体制改革等。

该省的经验表明，推进城乡协调发展，必须破除体制机制的障碍，提供良好的制度环境。

（三）推进城乡协调发展，必须坚持政策的稳定性和连续性

浙江省城乡协调发展取得重大成就的根本原因在于坚持政策的稳定性和连续性。

该省坚持以“八八战略”为主线和总纲，继提出“两创”“两富”“两美”等建设新目标后，又先后提出“五水共治”“三改一拆”等举措，推动社会转型升级。

该省的经验表明，推动城乡协调发展必须有持续稳定的政策作支撑。经济社会的发展要有管全局、管长远的总纲领，以总纲领为主线，制定和实施相关的路线、方针、政策，才能推动经济社会持续健康发展。

（四）推进城乡协调发展，必须坚持把推进农业现代化作为工作的重点

“三农”问题是关系国计民生的关键性问题。要坚持把推进农业现代化作为工作的重点，以此增加农民收入、促进农村发展。

1.将高效生态农业作为农业发展的着力点

该省高度重视农业现代化发展，遵循经济发展新常态下的绿色发展理念，改变传统农业发展方式，将高效生态农业作为农业发展的着力点，形成了农业现代化发展的浙江省样本。

2.促进农业发展带动农村的发展

该省实行了户籍制度和“三权”制度等改革，减少了农村发展的体制机制障碍。

该省的经验表明，如果不及时补齐农村发展的“短板”，就难以改变农村落后的面貌，导致城乡发展差距逐步拉大。推进城乡协调发展，要重视农业现代化的发展，推动农村的发展，从而缩小城乡发展的差距。

（五）推进城乡协调发展，必须注重发挥大城市的辐射和引领作用

工业带动农业，城市反哺农村，这是浙江省城乡协调发展的重要经验。由于浙江省独特的地理优势，其发展受“长三角”城市群的影响，因此该省更加重视发挥大城市的辐射和引领作用。

1.充分发挥大都市区的辐射作用，促进周边县市经济发展

该省充分发挥大都市区的辐射作用，着力促进周边县市的经济发展。

2.注重发挥小城镇的中间作用

小城镇处于大城市与农村的中间地带，该省将推动城乡协调发展作为重要抓手。[14]

该省的经验表明，城市能够聚集生产力，农村能够容纳生产力，推进城乡协调发展就必须建立“以工促农，以城带乡”的长效机制，充分发挥城市在区域经济社会发展中的辐射和引领作用。