[行业分析]浅析2018年“两会”医药行业热点

一、机构改革助推医改 完善医疗保障体系

机构改革推动“三保合一”、“三医联动”。3月13日，十三届全国人大一次会议举行了第四次全体会，听取了国务院机构改革方案的说明。国务委员王勇在向大会做说明时表示，我国拟组建国家医疗保障局，将人社部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫计委的新型农村合作医疗职责，国家发改委的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。

城镇职工基本医疗保险（以下简称“职工保”）、城镇居民基本医疗保险（以下简称“城居保”）、新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）分别自1998年、2007年、2003年开始在全国范围内逐步建立。其中，前两者由人力资源和社会保障部医疗保险司管理，新农合归于国家卫生和计划生育委员会管理。2013年发布的《国务院机构改革和职能转变方案》就曾提出，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别整合由一个部门承担。2016年，国务院发文要求各地政府整合城居保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险（以下简称“城乡居民医保”）制度，包括统一覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理，实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益。在很长一段时间，职工保、城居保、新农合这三种基本医保独立运行，报销政策也各不相同。尤其是与其他两种医保相比，新农合的报销水平相对较低，分轨运行将居民分为农民和城镇居民，加深了城乡二元化体制矛盾。此外，城乡医保分割状态下，制度不统一还直接衍生出居民重复参保、多次报销，财政重复补贴，经办资源重复建设，职能分账等效率低下和浪费等诸般弊端。一个统一的医疗保障系统能通过规模效益和讨价还价能力降低人均成本，也可避免在不同系统切换时可能造成的低效率和浪费，特别是对流动人口的异地医疗服务可以提供更多的保障。组建国家医疗保障局将切实保证未来居民医疗制度更加公平，城市和农村的居民待遇平等。

此外，在改革方案中指出，组建国家医疗保障局目的是为完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，不断提高医疗保障水平，确保医保资金合理使用、安全可控，统筹推进医疗、医保、医药“三医联动”改革，更好保障病有所医。国家医疗保障局还负责组织制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准，制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施，监督管理纳入医保范围内的医疗机构相关服务行为和医疗费用等。

自2009年启动的医改，在取得显著成果的同时，仍有不少问题需要攻克。

首先，我国在医疗改革的管理体制上市多头管理，各部委均只能再各自的行政管辖范围内乏力，往往造成政策间相互掣肘，部门间管理缺乏配合。“三医联动”能够盘活医疗、医保、医药三方之间的关系，从医改的大局出发，建立有效、系统的协调合作关系。在医疗方面，“三医联动”通过去除以药补医、改革管理体制、创新采购机制、增强监管机制等综合改革，切实推进公立医院改革，从而有效解决医疗费用不合理增长的顽疾。在医保方面，“三医联动”能够完善医保体系的建立健全，并且扩大医保覆盖面和提高医疗保障水平。在医药方面，“三医联动”在促进医药流通改革的同时，还有助于完善基本药物制度和提高药品供应的保障能力。

其次，虽然从支付比例看，财政的医保支出占整体医疗开支费用的比例逐年上升，但由于医疗费用增加速度仍很快，个人和医保在支出的绝对值增长上都面临很大压力。医保一方面面临劳动力人口减少、未来资金池收入萎缩的困境；一方面面临医院医疗费用整体仍在持续增加的问题。按照我国现行的医保管理制度，支付方无法介入药品环节的监管明显不利于其对费用的控制以及对服务方的影响。在此次机构改革方案中强化了医保支付方的角色。医疗保障局的成立除实现了部门管理上的“三保合一”外，还结合了原属发改委的药品和医疗服务价格管理、原属卫计委的药品和医用耗材招标采购等职能，在医疗保险的基础上更体现出医疗保障的作用，“三医联动”医保成为单一买方，控费权得到加强。并且，医疗保障局的成立将药品、医疗设施设备和服务，医疗保险，服务的供给和需求整合到一个体系，形成闭路循环，将有效控制基本医疗费用，有利于医保资金的合理使用和安全可控。

完善医疗保障体系。2018年政府报告中提到，实施健康中国战略。扩大跨省异地就医直接结算范围，把基层医院和外出农民工、外来就业创业人员等全部纳入。加大医护人员培养力度，加强全科医生、儿科医生队伍建设，推进分级诊疗和家庭医生签约服务。要通过发展“互联网+医疗”、医联体等，把优质医疗资源下沉，让更多的大病患者能够方便得到优质医疗资源的服务。

扩大跨省异地就医直接结算范围将影响、惠及许多群体。现在越来越多的人在户籍地以外学习、工作、生活，如果跨省就医不能直接结算，患者就医就需要两地辛苦奔波，平添许多麻烦。而进一步推广跨省异地就医直接结算范围，不管在哪都能看病报销，这将大大改善公众的医疗体验。

虽然我国医改取得了丰硕的成果，但不能否认的是我国看病难的问题依然广泛存在，不少大医院里仍然一号难求。而分级诊疗是一项适应我国当前医疗需求的特色基本医疗卫生制度，能够有效实现疾病防治关口前移、就医流程科学有序。近些年在分级诊疗制度的贯彻实施下，国家和政府付出了大量财力物力用于提升基层的医疗服务能力，基层医疗硬件得到明显提升，但优秀的医护人员等医疗软资源下沉依然未落到实处，基层群众特别是农村群众的获得感还不高。

现阶段让优质医生资源流动起来，让高水平医生深入到基层，在提供优质医疗服务的同时，帮助基层医疗水平提升，已成为落实分级诊疗制度的关键。而医联体和医生集团能为医生资源和医疗资源提供良好的流动平台。医联体是将区域内的三级医院、二级医院、社区医院和村医院等各级医院组成一个医疗联合体，实现小病在小医院解决，提高医疗资源的利用效率，解决看病难问题。医生集团的发展对促进医生多点执业、帮助基层提升技术水平、助力国家分级诊疗起到了一定的实际作用，有望成为公立医院、民营医院之外的另一种医生资源组织形式，有助于解决我国看病难的问题。此外，远程会诊、在线医疗等“互联网+医疗”手段也是做好分级诊疗的重要抓手，而相关部门需要尽快研究在线医疗的准入机制，物价部门制定收费标准，充分调动基层医生和上级医院医生的积极性，在法律制度上进行科学规范，使远程会诊健康有序地发展、惠及广大患者。

二、降低抗癌药关税 提高大病保障

降低抗癌药关税。3月20日，在十三届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李克强在答记者问时表示，新的变化意味着进一步扩大开放，我们在开放方面还有较大的空间和潜力。比如货物贸易，我们商品进口税率水平在世界上处于中等水平，我们愿意以更开放的姿态进一步降低商品进口的总体税率水平。一些市场热销的消费品，包括药品，特别是群众、患者急需的抗癌药品，我们要较大幅度地降低进口税率，对抗癌药品力争降到零税率。

长期以来，由于研发成本高、知识产权专利、进口关税、增值税以及流通领域的成本叠加，进口靶向抗癌药物的“天价”让不少癌症患者望而却步。以目前HER2阳性乳腺癌主要使用赫赛汀靶向药物为例，新医保目录调整前市场价格每支超过2万元，一个疗程需要使用14支，总费用近30万元。为了用上“救命药”，很多癌症患者选择绕道香港，或采用海外“淘药”的方式，尽管可以暂时缓解病痛、稳定病情，但因为没有了医生指导，药物的不良反应无人监测，安全性也得不到保证。

国家一直致力于降低高价进口药物的关税。根据国务院关税税则委员会2017年12月份发布的《关于2018年关税调整方案的通知》，部分药品已经实施了零关税税率。纳入调整的药品类2017年最惠国关税基本为5%-6%（部分为3%），从2017年12月1日起将基本降至2%。疟疾诊断试剂盒、抗血清及其他血份、非混合的免疫制品等多个品种的税率已经降至0%。

此次李克强总理提出实现抗癌药零税率是惠民的又一大举措。零关税实现后，进口抗癌药的价格必然大幅降低，对于很多离不了药的癌症患者来说，既可以延长生命，又能够减轻家庭负担，无疑是最大的民生福祉。同时，这条举措又像一条“鲶鱼”，必将为医药市场带来更多改变。近年来，在国家一系列提升国内的高仿药水平、加快高端仿制药的审评审批的制度改革下，中国药企研发的抗癌新药，也在加速获审获批，优质药企拥有的市场机遇不断扩大。抗癌药零利率可以有效推动相关抗癌药物仿制药的上市，实现进口替代。而对于更多普通药企来说，应该将零税率视为一种鞭策，不断提升研发水平，应对市场的变化。

提高大病保障水平，降低就医负担。在政府工作报告中还提到，提高基本医保和大病保险保障水平，居民基本医保人均财政补助标准再增加40元，一半用于大病保险。目前我国还有三千多万贫困人口，在贫困人口当中，很多是因为大病致贫，或大病返贫。所以要在巩固基本医保的基础上，把治大病的问题作为重点来抓。近年来，我国创新体制，把基本医保和商业保险结合起来，运用“大数法则”，放大资金效应，使更多的人享受大病医保。今年国家要继续加大力度，提高的中央财政对基本医保的补助资金，一半用于大病保险，至少能使2000万人以上能够享受大病保险救助，而且扩大大病保险病种。

大病保险是基本医疗保障制度的拓展和延伸，是对大病患者发生的高额医疗费用给予进一步保障的一项新的制度性安排。2012年，国家发展改革委等6部门印发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，各地政府开始把开展大病保险作为深化医改的一项重要任务来抓。2015年政府工作报告要求，2015年要全面实施大病保险。为了着力解决大病保险试点中存在的突出问题，尽快让全体居民从这项制度中受益，2015年8月2日，国务院办公厅印发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》切实做好大病保险与基本医保、疾病应急救助等制度的衔接，不断提高保障水平和服务可及性，真正发挥托底功能。

截至目前，我国社会养老保险覆盖9亿多人，基本医疗保险覆盖13.5亿人，织就了世界上最大的社会保障网。其中，居民基本医疗保险人均财政补助标准由240元提高到450元，大病保险制度基本建立，已有1700多万人次受益。

大病保险制度在积极发挥作用的同时，统筹层次较低，筹资水平与保障责任不匹配，产品保障设计不够完善等问题依然突出。截至目前，商业保险机构承办的大病保险项目超过1/3为县级统筹，但从保险经营核算的基本原理来看，参保覆盖人群越多分散风险的能力就越强。也就是说，县级统筹不如地级统筹，地级统筹就不如省级统筹。我国现行的大病保障制度,仅规定从城乡居民基本医保基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金，对具体筹资标准（比例）、筹资增长机制缺乏明确要求。目前大病保险筹资水平普遍较低，平均25元至35元左右，仅占基本医疗保险筹资5%左右，与承担的保障责任不相匹配。在2018年政府工作报告中明确提出，居民基本医保人均财政补助标准再增加40元，一半用于大病保险。这体现了我国进一步重视发挥商业保险在多层次医疗保障体系中的作用，有助于提升医疗保险体系的运作效率,切实提高大病保险的筹资水平和保障能力,有效降低居民就医负担。

三、支持中医药创新传承发展 保障群众就医需求

2018年全国两会期间，中医药再次受到重点关注，多位人大代表、政协委员对中医药文化传承、产业发展、中医国际化等中医药创新传承发展建言献策。同时，亦强调与“医改”的联动，要深入“基层”，扎根“基层”，让老百姓在家门口就能享受到高质量的中医药服务。在2018年政府工作报告中也明确指出，要支持中医药事业传承发展。

加快中药创新发展。中医药作为我国独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的文化资源和重要的生态资源，在经济社会发展中发挥着重要作用。2016年公布的《中医药发展战略规划纲要(2016—2030年)》中提出，要实现人人基本享有中医药服务，中医药服务可得性、可及性显著改善，中医药产业成为国民经济重要支柱之一，扎实推进中医药继承，着力推进中医药创新，全面提升中药产业发展水平，大力弘扬中医药文化，积极推动中医药海外发展。在发展中医药诊疗的同时，推进中药工业数字化、网络化、智能化建设，加速中药生产工艺、流程的标准化、现代化，逐步形成大型中药企业集团和产业集群。2017年开始实施的《中医药法》，更是从法律层面提供了基础性保障。在2018年政府工作报告中提出，支持中医药事业传承发展，鼓励中西医结合，与近几年推出的相关政策、法律一起，为中医药企业发展提供了制度保障。

但目前我国中药应用和研究过程中仍存在有效性评价不足，未能确定真正的适应人群；科学性研究基础较薄弱，未能全面阐释作用机理；中药大品种在研究上的协同创新不够，未能形成有效研究的范式等诸多问题。为了创新传承发展中医药，首先，必须制定更加全面系统的规划，对传统中医药理论进行全方位梳理，去伪存真，并组织多学科对中医药重点领域开展系统性研究。其次，要培育一批中药“大品种”，国家提出‘中西药并举’而不是中药为辅助，就需要中药企业加强自律和研发投入，研发一批高临床价值的中药大品种。最后，在中药新药创新研究方面，要着重建立科学、规范的研究路径和标准体系，使传统中医药能够利用现代先进技术焕发新的活力，让我过中药标准在国际市场上拥有绝对话语权。

用中医保障群众健康。3月3日，国家中医药管理局护长王国强表示将继续扩大中医药覆盖面，加强基层中医药人员培训，鼓励西医学习中医，实施中医药传承与创新“百千万”人才工程，培养近万名基层中医药骨干人才；建立医联体，把城市优质医疗资源下沉到基层；认真落实中医药法和中医药发展战略规划纲要，按照中医诊所备案制管理的要求，让更多有资质的人员开办中医诊所，为群众提供更多元化、多样化的中医药服务。

2012年，国家中医药管理局等4部门联合启动实施基层中医药服务能力提升工程。到2016年底我国97.5%的社区卫生服务中心、94.3%的乡镇卫生院和83.3%的村卫生室能提供中医药服务。截至目前，我国已有中医医院4238个，床位87.7万张；83.4%的二级及以上公立综合医院设有中医类临床科室。全国各级中医医疗机构占全国卫生资源总量的10%，中医门诊量约占总门诊量的17%，出院人次约占总出院人次的12%。近年来，随着我国健康中国战略的实施，基层中医服务覆盖范围不断扩大，中医药服务产业规模快速增长，中医在 “不治已病治未病”领域发挥了重要作用。提高了基层中医药服务尤其是解决重大疑难疾病、慢性病、常见病的服务能力；增加了中医药服务供给，保障患者需求，方便患者就医，缓解“看病贵、看病难”的问题。