[经济分析]我国宏观经济问题及宏观调控面临的困难分析

20世纪80年代初，宏观经济增长的起伏，从我国计划经济体制向市场制度转化的过程中逐渐进入人们的视野。一开始，社会对此的反应较为强烈，甚至衍生出大面积、非理性的恐慌型抢购。随后，政府在调节经济中表现出令行禁止、快速见效的能力，宏观经济似乎可以被政府随意左右，可以依据经典宏观经济调控理论(比西方国家更为)及时有效地调节宏观经济发展水平和方向，使经济始终能够恢复到两位数的均衡增长水平。但近年来宏观经济态势发生变化，过去被娴熟使用并能发挥有效作用的手段遇到重重障碍。宏观经济增长放缓，经济低迷，其成因不仅仅是供给与需求在空间和时间上分布的非均衡，也是经济增长方式与制度背景之间的失衡。随着人口红利的消失，劳动力、资源、土地等要素价格的上扬以及生态环境的恶化，低要素成本和高投资驱动的供给与需求的平衡被打破，传统的宏观调控手段难以发挥有效作用。如果调控手段失当，恐重蹈当年西方发达国家“滞胀”的覆辙，落入中等收入陷阱，难以实现向高度发达的穿越。

一、我国当前宏观经济发展现状与趋势

(一)宏观经济增长企稳。

过去三十多年以来，我国宏观经济几乎都是以两位数的速度快速增长，即使偶尔走低也能迅速恢复。所以当2011年GDP增速9.2%，落在个位数区间时，就被期待迅速恢复，但接下来每年的逐步走低(见表1)，使大众逐渐接受个位增长速度，并开始视之为常态。在2015年GDP增速走低至6.9%，且宏观调控措施并没有使经济明显回暖的情况下，政府遂将2016年的GDP增长预期下调为6.7%，低于2015年的增长水平。2016年年底“NAES宏观经济形势季度分析会”预计中国2017全年GDP增长率6.5%左右。习近平也曾在中央财经领导小组会议上表示，对中国GDP增速破6.5%持开放态度。从当前的宏观经济发展态势看，虽然有乐观因素，但并没有明显逐季回升的趋势，所以现在的问题是，宏观经济增长水平要落到哪一个区间？该区间是否可以承受？

表1  2010～2017年一二季度GDP增长水平

资料来源：国家统计局网站及新华网。

2015年GDP增长率刚刚落入前所未有的“6”的区间时，一部分学者持较为乐观的态度，预期宏观经济将呈“V”形或“U”形增长。二者均预测宏观经济能够恢复到较高的发展水平，只是经历的过程不同，时间有差异。主要依据是当时工业企业利润增长加快、物价稳定、主力从业人群失业率虽没有明显上升的趋势，但较为稳定，同时认为，是因当年7月份的洪水灾害使经济回暖的趋势暂时受阻，宏观经济增长回升已成定局。而比较主流的看法是“L”形，①认为经济经过一段时间的调整和波动将稳定在一定水平。2017年的宏观经济运行比较平稳，但恢复到过去的高速增长既不可能也不现实。总之，从2017年1～6月的各项经济指标看，工业发展良好、就业规模扩大、居民收入增长、消费增长、国际收支改善。第一季度GDP增幅比2016年有所上升，但宏观经济仍然面临风险，很难断言已探底，但快速回落的可能性也较低。

(二)结构性问题依然严重。

当前的宏观经济形势比较复杂，既不是单纯的有效需求不足，也难将经济增长问题归结于供给不足。

1.结构性产能过剩。2008年世界金融危机，为了摆脱其引致的宏观经济颓势，政府推出积极的财政政策。一系列强有力的政策有效撬动各级政府和民间的资金注入，这在推动经济走出低迷的同时，也为宏观经济埋下隐患。之后历次宏观调控激励措施使资金吸纳效果显著、比较容易见到成效的领域产能过剩愈演愈烈。从2015年工信部公布的信息看，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、机械、汽车、轻工、纺织、电子、建材等产业产能过剩，消解困难，库存未能得到有效去除。经过两年各方力量介入的结构调整，许多行业如电解铝、氮肥、钢材、煤炭等行业的产能过剩依然严重。与此同时，产能过剩并不是全方位的，而主要集中在第二产业的制造业，第三产业尤其是金融服务、养老服务、特殊教育以及一些小众特色服务等行业，提供产品和服务的能力远远不能满足社会经济正常运行的需要。

2.需求不足与过剩并存。与结构性产能过剩相对应，消费品生产质量和品牌都难以满足社会巨大的有效需求，从海外代购和海外购物性旅游快速发展中可见一斑。国内市场相对疲软与海外市场需求旺盛并存。因此，国内市场表现的需求疲软，从某种意义上看，是供给因循旧轨无法满足社会逐渐升级的需求。

当前的产能格局并不是在市场需求激励下，个体理性决策的结果。所以，宏观经济表现出来的需求相对不足与过剩并存凸显的问题，实质是价格信号准确传递的问题。宏观经济在这样的背景下失衡显然不是偶然的结构性失衡，而具有一定的制度必然性。需要说明的是，自20世纪80年代初经济转轨以来，我国经济运行一直都具有政府主导型供需错位的特点。而且，从时间序列上看，政府对经济的介入逐渐规范的同时在某些领域选择性退出(更常见的是介入的程度降低)。在这样的背景下，为什么由于政府不当或过度介入引致的结构性供需矛盾反而开始凸显？这是因为高速经济发展满足或者回应了在短缺经济下被抑制的需求的同时，本身也创造了大量的需求，这些需求掩盖了经济的结构性问题。所以，从我国当前宏观经济发展中存在的问题看，其深层的原因存在于制度背景之中。

二、制度因素对宏观经济的深刻影响

当前宏观经济问题有其深刻的制度成因。随着经济发展，这些制度性因素成为进一步发展难以逾越的障碍。

(一)我国当前经济制度衍生路径及其对宏观经济的影响。

我国当前的经济制度并不是承袭传统社会历史演进的结果，也不是对新中国建立以来计划经济制度的简单延续。而是在20世纪80年代初面临严峻的社会经济形势下，引进的以快速经济发展或者追赶发达国家为目的的经济制度。

这一制度的构建以实用为核心，从短期看能有效发挥直指明确目标的作用。其核心目标是赶上发达国家的经济发展水平，隐含的路径是认同发达国家经济发展的手段和过程的同时，也不排斥结合实践对自身发展路径的探索，既不守发达国家发展的成规也不完全坚守曾经的制度规范。我国开启改革开放的新经济时代的领袖邓小平提出的“不管白猫黑猫，抓到老鼠就是好猫”“摸着石头过河”的论断，即是对此最恰当的诠释。三十多年来，在此理念之下形成的制度推进了经济的高速发展。从这个意义上看，达到了当初经济体制改革的目的。

与此同时，这一经济制度从形成的基本思想和过程来看存在缺陷。首先，缺乏制度形成动力机制的构建。当前的制度构建，主流方式是自上而下的政府权威推进模式。这对于目标明确的追赶型经济发展而言是合宜的，但却无法推进在世界经济体系中最前沿的经济体系的构建。同时，单一目标的设定也是形成经济结构失衡的重要原因。其次，这样的制度结构及其变迁是以追赶明确的目标为导向，当逐步接近这一目标，走在世界经济的最前沿时，这一经济制度体系再难发挥效力。换句话说，这样的制度背景只能在目标明确的前提下适用。在今天的社会经济发展中，被普遍认同的最主要的发展障碍是创新不足，其制度性根源即在于此。这是当前宏观经济调控中面临的最核心，也是最难以被消解的问题。下面的所有问题几乎都源自这一背景。

(二)政府市场规则提供不足的同时，过度介入市场。

如上所述，政府在市场中的作用受国家传统治理模式、新中国建立的计划经济体制及西方政府与市场相互关系界定三方因素的影响，政府在市场中扮演的角色存在悖论。总的来看，一方面希望学习西方经济制度，通过推动市场主体性地位的建立，有效配置资源，促进经济发展；另一方面，市场固有缺陷使其不仅存在无法有效发挥作用的领域，而且即使在有效维度内，由于自生自发机制试错与个体之间的博弈与互动过程充满不确定性，在追求既定目标的经济发展中，明显达不到快速追赶发达国家的要求。中国政府对经济也实施了全面的干预，而由于传统国家治理模式和新中国计划经济体制的特殊性，这样的介入和干预有其自身的特点。因此，形成这样的结果：从政府的角度看，推动经济发展义不容辞，却往往忽略了手段和过程的合宜；从民众的角度看，政府不仅应该提供公平、正义，也应该为经济发展兜底。然而，实质上政府并不关注过程与程序的合宜性。在这样的背景下，指向结果的诉求必然难以催生对规则的重视和有效构建。没有规则的有效约束，对快速发展(往往表现为短期目标)的强烈诉求，政府对市场当然会过度介入。

(三)宏观经济区域同构，风险加大。

区域经济重构，这是政府对市场和经济过度介入在中观层面上的表现。地方政府在地方经济格局的形成中具有决定性的优势，既通过诸如财政、税收、货币等间接政策，也通过直接的行政手段影响区域经济格局。而对地方政府的绩效评价体系和主体因素，使其着力追求短期效应和政绩凸显效应。无论是高新园区在全国不同地理条件、不同层级的地方的建立，还是某些“时髦”能源项目的建设，都是在此机制下形成的。

这样的中观经济格局无疑使宏观经济风险增加，区域经济同构形成共同起伏的特征，使宏观经济波动加剧的同时，抵御风险的能力更弱。

(四)市场非规范运行引致的投机性问题。

政府对市场的不当介入和对经济干预的试错过程，往往会在某一特定时点上形成具有短期性和非连续性的利益。在追求这类短期利益(不具有重复性)的过程中，市场规范的不确定性，使行为人往往具有投机性。而投机行为又反过来使宏观经济波动进一步加剧。

(五)制度性创新动力不足。

当前宏观经济失衡，供需错位，核心是创新动力不足。对宏观经济增长不力、有效需求不足，学界在1998年的经济疲软阶段就曾试图从消费结构和生产结构不合宜两个方面做出解释，认为消费结构升级迟缓，使产业结构升级无力，抑制了经济增长。同时，重复建设普遍存在，落后生产能力不能淘汰，高技术和高附加值的产品生产却无法得到有效发展。②从消费的角度看，没有创新促进产业结构的升级，从而创造新的有效需求；从生产的角度看，无法有效去除(不能产生有效需求的)过剩产能的同时，难以推进依托创新的高技术、高附加值产业的发展。过去这一类问题的解决办法都是通过不断追加投资刺激生活消费和生产消费，使供需在短期内达到平衡。而在当前的宏观经济条件下，老办法难以奏效，如何直面推进创新成为解决问题的关键。

综上所述，宏观经济存在各类非规范性有效影响因子，具有一定的不确定性。当政府在宏观经济中具有压倒性影响时，其他因素的影响未能凸显。随着市场化进程的推进，其他影响因素逐渐显化，使宏观经济预期变得更加困难，宏观调控面临困境。

三、当前宏观调控面临的困境

(一)宏观经济增长速度与宏观调控面临的不确定性因素。

传统的宏观经济认为，在波峰波谷起伏中一定能恢复到较高发展水平的格局，然而，宏观调控定位于重回两位数增长速度已不符合实际。因此，“L”形是比较客观的预测。在这一前提下，宏观调控目标选择的核心是拐点预测：什么时候会出现拐点？判定拐点的依据是什么？宏观经济以什么样的发展速度进入拐点？需要特别指出的是，拐点并不是静等宏观经济出现止降进入均衡或稳定发展的那个点，而是通过宏观调控手段介入宏观经济，并在二者的动态演化中形成。所以，拐点预测的核心并不是预测宏观经济止降进入稳定发展的发展速度是多少，而是预测在什么速度上宏观经济能够实现良性均衡发展。

从当前的宏观经济形势看，发展速度趋于平稳，主流预期稳中有进。即经济不再回落，并谨慎预期回升。但由于宏观经济政府导向的惯性，其增长速度与稳定性被宏观调控左右。而宏观调控在高杠杆与房地产市场上的不确定性，决定了宏观经济增长速度的不确定性。

(二)针对结构性问题的宏观调控工具选择和运用存在难以克服的困难。

从前面的分析可知，宏观经济格局(过剩也好不足也好)往往是政府自上而下推波助澜的结果。无论是宏观经济调控过程中，货币、财政等工具对供给的刺激，还是政府以行政手段对市场供求的调节，宏观调控工具的选择，不仅仅是积极地促进宏观经济的发展，更重要的是在某些领域退出或减少影响的力度。这是当前宏观调控工具选择中面临的难题之一。政府对宏观经济的调控最不擅长的也许就是退出。我国改革开放几十年，宏观调控除了使用传统计划经济的行政调控手段外，都是因承西方的做法。从时间线索上看，西方国家政府在经济中的作用，不是退出而是不断深入。从资本主义经济建立之初的守夜人到现在普遍认同政府在促进宏观经济发展中的作用，几乎是一个单维的不断增进政府介入宏观经济的广度和深度的过程。所以，关于如何退出，理论几乎是空白，需要在实践中探索。

(三)促进产业升级和质量提升的宏观调控工具和介入市场的度难以把握。

从产能过剩、需求不足与有效需求难以被充分满足的宏观经济困境看，宏观经济调控不仅仅是要求在供需量上对称与协调，还至少要达到以下几个方面的要求：

1.过剩产能的去除。过剩产能是个动态概念，影响其变化的因素在空间、时间，静态、动态上错综复杂。

从空间看，表现为非均衡的产能区域分布，如发达地区过剩产能在其他地区过剩并不明显。这里就涉及这样的问题，产能在某一空间如发达地区的过剩是必然趋势还是特殊状态？这一判断决定了如何处理尚未出现明显过剩趋势的产能激励方向。

同时，产能过剩有微观和宏观两个层面。从微观看，产能过剩指企业生产能力大于需求。企业产能恰好等于市场需求，不仅具有很大的偶然性，而且也是风险非常大的生产方式。在日本高速发展的20世纪80年代，备受推崇的零库存制度，也只是指生产的结果与需求的高度一致，而并不是生产能力恰好等于市场需求。因此从经验数据看，正常的生产过程产能利用率81%～85%被认为是正常合理区间，③低于这一水平则被认定为产能过剩。而从宏观看，主要是指大范围大面积的产能过剩。也就是说，当一些企业产能过剩，很难推断是企业自身投资判断失误还是宏观产能过剩的前兆，而当产能过剩成为宏观意义上的显性过剩，往往已积重难返，宏观调控如何把握时机有效介入具有很大的难度。

因此，传统的宏观调控手段对去产能难以发挥作用。从20世纪80年代第一次出现显性的宏观经济问题，政府一直习惯使用的宏观调控工具是“一刀切”的模式。因此形成政府对宏观经济一管就死、一放就过热的状态。最近几年政府开始尝试采用微调手段，有针对性地影响相关领域和行业的行为人行为，但从实践看，似乎并没有找到卓有成效的方法。从2003年起，政府开始推进对东北老工业基地的升级改造，并于当年10月发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。在这个《意见》中确定的社会保障试点、增值税转型、豁免企业历史欠税、国有企业政策性破产、中央企业分离办社会职能、厂办大集体改革等各项政策中，比较重要的部分是对去过剩产能的政策激励。

2.有效需求不足与需求过剩同时并存，“一刀切”式的宏观调控工具难以奏效。有效需求不足与需求过剩同时存在，宏观经济结构性失衡。此时，宏观调控不再是单纯地激励需求或抑制需求，应将重点转向供给。而从供给看，也不是单一地激励或抑制，更为复杂的是在消解过剩产能的同时培植和激发新的需求。这至少包括两个方面的问题：一是现有产品的质量提升；二是创新性供给创造新的需求。即当前宏观经济形势下的调控目标不同于传统的宏观调控，不是简单的量的介入——增加财政支出、扩大货币激励、减少税收负担，而是精细地结构化调整——同样的增加财政支出、扩大货币激励、减少税收负担，必然涉及具体工具的度、配合等问题。

创新性供给的核心是提供新的产品，其实质是对市场和利益重新分割的利益再分配。稳定性和连续性是经济发展的前提，而创新性供给是建立在打破这一平衡的基础上。宏观调控如何处理好二者的关系，将是更为复杂的问题。

(四)宏观调控在促进创新上面临困难。

当前，存在较为普遍的制度性创新动力不足，究其原因主要有两个：一是创新引致的利益再分配使其阻力重重，这其中既有合理的也有不合理的因素。创新过程并不是一个简单的帕累托改进过程，可以说必然导致利益再分配。当前制度的既得利益者往往会成为制度创新的阻力。二是现有制度背景中存在抑制创新的其他因素。

而这些问题运用传统的宏观经济调控工具难以得到解决。例如，十余年来，政府一直试图以税收推进创新，但在实践中政策效果并不明显。在税收工具选择上，倾向于直接优惠工具，即对具有创新性的企业的经营结果给予税收优惠。所以，主要的受益主体是已经形成产业规模、具有成熟的市场渠道和规模的企业。而从激励创新看，最重要的是不断鼓励新的企业尤其是中小企业的起步和成长。显然，这一宏观调控工具没有达到这一目标。

不仅这些问题对宏观经济调控工具选择具有挑战性，更具挑战性的是工具使用的度和相互配合及其时间点、时间维度、空间范围及其变迁。

以上种种分析，说明我国当前宏观调控面临全新的宏观经济静态，尤其是动态特征，困难重重而又必须突围。这是面向未来宏观经济发展至关重要的一步。本文只提出困难，希望在探索中进一步获得宏观调控的路径和方法。

注释：

①贾康：《今年年内或明年前期中国宏观经济态势或出现阶段性探底》，载于《中国经济周刊》2016年8月22日。

②王积业：《当前我国宏观经济的基本走势》，载于《财经问题研究》1998年第4期。

③纪志宏：《我国产能过剩风险及治理》，载于《新金融评论》2015年第1期。