[京津冀]京津冀区域发展与合作研究（二）

3.交通基础设施一体化工作还有待推进。在内部交通运输网络的完善上，还缺少相应的通勤交通网络以满足北京中心城区与周边河北省环京津地区之间的通勤客运需求。从对外陆路通道建设上看，京津冀地区还缺乏一条向北直达蒙古高原的陆路交通干线，与矿产资源丰富的内蒙古中东部和外蒙古之间没有大运量的通道。在对外空中交通建设上看，京津冀地区三个机场(首都机场、石家庄机场、天津滨海国际机场)的利用率有很大的差距。2011年，首都机场旅客吞吐量达到7867.45万人次，占总量的87.7%，货邮吞吐量占总量的87.3%，天津滨海机场吞吐量只有755.42万人次，仅为首都机场的1/10，而石家庄正定机场更只有402.12万人次。整个京津冀地区的航空运输发展呈现出极不平衡的“马太效应”。其结果是北京首都机场拥挤不堪、不得不规划建设第二机场，而天津滨海机场和石家庄正定机场的航空资源却闲置，而天津、石家庄的旅客大批前来北京首都机场乘坐前往世界各地的飞机。在对外海上通道建设上，区域内秦皇岛港、唐山港(京唐港和曹妃甸港)、天津港、黄骅港等不仅相距很近，并且其规划定位都是向着高效益的综合性港口发展，未来港口功能将可能全面重复。

(三)产业格局不合理。

1.京津冀局部区域产业同构现象严重。京津冀地区一些区位条件接近、产业基础相似的地区，产业同构现象仍然存在，突出表现为：一是首都新城与环京县市之间产业同构。北京加快新城发展，重点建设通州、大兴一亦庄、房山、顺义、昌平5个新城，并提出加快南城发展的战略决策，东南部地区房山、大兴、亦庄等地发展迅速。与此同时，河北积极打造环首都绿色经济圈，提出京南、京东和京北三个新区，作为对接首都、加快发展的战略性板块，京南板块上涿州与房山、大兴与固安，京东板块上的香河与通州，京北板块上的怀来与延庆等发展条件接近、产业选择雷同，在招商、产能、市场等方面造成同质化竞争，河北部分区县依靠土地资源优势，发展速度较快，并伴随出现了过度竞争造成的产业门槛低、圈地占地现象严重，制约了发展的可持续性。从长期来看，这些地区应与首都新城进行一体化规划，统一布局和建设。二是河北各市之间产业同构。在承德、秦皇岛、唐山、张家口、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸、石家庄11个城市的核心区中，将化工作为支柱产业的选择率高达72.7%、机械54.5%、建材63.6%、冶金45.5%、电子36.4%、机电和纺织均为27.3%。同时，由于环首都贫困带的存在，环京县市总体发展水平较低、发展热情强烈，在河北省提出“环首都绿色经济圈”的战略部署后，环京14个县市掀起了抢抓发展机遇的高潮，涿州与固安围绕北京第二机场、香河与三河围绕楼宇经济、涞源与涞水围绕旅游等在局部形成了激烈竞争。在物流领域的竞争更为白热化，京东、京南的廊坊、保定近京县市几乎都规划建设了大面积的物流园区，争抢物流中心。此外，承德、张家口等地围绕首都在旅游业方面的投入力度也很大。从整体的角度看，环京县市发展也应该有主有次、有先有后，统筹发展。

2.国有经济比重较高，产业跨区域整合困难。以所有制结构来衡量，京津冀区域作为老工业基地，传统计划体制的惯性影响较大，尽管近些年企业加快调整所有制结构，但国有经济比重仍然偏高。2010年，河北省的国有及国有控股企业实现工业增加值占规模以上工业增加值的比重仍为35.7%，天津市公有制经济实现增加值占全市生产总值的比重达46%。而长三角都市圈较早出现了以集体和私营经济为主体的“苏南模式”和“温州模式”，近些年经过规范的股份制改造，在中国地区经济中继续保持旺盛的活力，如表3所示，2010年，民营企业500强中分布在长三角地区(浙江省、江苏省和上海市)的共有279家，占55.8%，营业收入达到32 390.3亿元，占50.5%，而分布在京津冀地区的民营企业500强共有33家，占6.6%，营业收入为6358.4亿元，占9.1%。与长三角相比，京津冀区域中的国有经济比重过高，政府对资源的控制力强，对企业的干预大，经济的市场化程度相对较低。目前，京津冀区域的国有经济改革还处于攻坚阶段，最活跃的私营和民营经济都还没有足够的力量打破行政区划的空间限制，进行跨行政区域的行业集聚和整合，从而影响了区域经济一体化的形成。

表3  2010年民营企业500强省市分布

资料来源：中华全国工商业联合会经济部，中华财务咨询有限公司，2011年版。《2011年中国民营企业500强分析报告》。

(四)资源环境约束日益加强。

1.水资源供需矛盾突出。京津冀是典型的资源性缺水地区，水是京津冀地区重要的资源约束因子。在多年的发展过程中，该地区始终受到缺水的严重困扰和水荒的威胁。如表4所示，京津冀地区水资源总量为199.35亿立方米，仅占全国的0.86%；地表水资源量89.9亿立方米，仅占全国的0.40%；地下水资源量152.6亿立方米，占全国的2.12%。2011年，全国人均水资源量为1730.38立方米。而与此同时，北京的人均水资源量为134.71立方米，天津人均水资源量为115.96立方米，河北为217.75立方米，分别约为全国的1/13、1/15、1/8。水资源匮乏的现象极其突出。

表4  京津冀地区水资源总量及占全国的比重

资料来源：《中国统计年鉴2012》。

由于京津冀地区承载了巨大的经济社会功能，该地区的人口繁衍、城市建设、工农业生产等都需要大量用水。长期以来，地表水已具有“有河皆干，有水皆污”的形势，而地下水超采问题同样不容乐观。从20世纪60年代以后，随着经济社会发展，用水需求量增多，地下水开采量明显增加，水位开始逐年下降。到了80年代后，用水紧张的局面加剧，深层承压水开始被大量开采，使得补给水位下降迅速，京津冀地区出现了不同程度的深层地下水下降漏斗。从北京来看，从20世纪60年代开始，中心区地下水降落漏斗逐步形成和发展。到了70年代中期，漏斗面积扩大到380平方公里，已波及朝阳区全境和海淀区及城区。70年代末，城区地下水年开采量已超过地下水可开采量的50%，城区形成了1000平方公里范围的降落漏斗，地下水累计亏损达17亿立方米。到了90年代，漏斗面积达2000平方公里，其范围包括了城区、近郊区和大兴、通州、顺义、昌平及房山等区、县。①从天津来看，塘沽、汉沽、市区、武清等区为主要沉降地区，最大累计沉降量达到了3米以上；已形成河北大街、北站外、河东大王庄和大直沽一陈塘庄四个沉降中心，至1985年四个沉降中心累计沉降量分别为2.39米、2.34米、2.37米和2.25米，年沉降速率平均约100毫米。1985～2005年，天津累计地面沉降量超过1000毫米的面积达623.88平方公里，占总面积的30.37%。从河北来看，河北全省年均超采地下水50×108立方米，超采区面积4×104平方公里。平原地区下地下水沉降漏斗面积达5560平方公里，为全国地下水超采和地面沉降面积最大的地区。随着未来经济社会发展和人口的增长，水资源紧张的形势将加剧，而因地下水超采而导致的地面沉降问题也将愈加突出。

2.海河流域水污染问题非常严重。京津冀地区主要处于海河流域。目前，海河流域生产生活污水入河量达43亿吨，现有污水处理设施的处理能力仅为22亿吨，且由于多方面的原因，其平均运行负荷只有70%。也就是意味着，该流域有超过2/3的污水无法得到处理。污水排放中，主要污染物COD的入河量达133万吨，是水功能区纳污能力的3.5倍，氨氮入河量达11万吨，是水功能区纳污能力的6.9倍。污水排放量远超于水体纳污能力。目前，海河流域是全国污染程度最高的流域，污染度最严重的劣五类河长占评价河长百分比，海河流域最高，达48.2%，是全国平均水平的近3倍，且高出第二位的辽河区达14.2个百分点。

3.以PM2.5为代表的复合型大气污染加剧。随着2013年1月初以来在我国中东部持续的出现雾霾天气，以北京为代表的大中城市PM2.5都出现爆表现象。而北京周边的石家庄、保定、邢台等多个城市的空气质量，在这个月都达到了6级严重污染。京津冀区域各地区的污染物在不同的气象条件下，彼此扩散、叠加。2006年有学者研究表明，外来源对奥林匹克中心区域的PM2.5浓度贡献率为34%，其中河北、山东和天津是影响北京大气质量的主要区域，在持续南风的条件下，河北省对该区域的PM2.5浓度贡献可达到50%～70%。这表明，京津冀区域城市间大气污染相互影响明显，相邻城市间污染传输影响极为突出。

(五)促进一体化的体制机制尚未形成。

1.行政体制障碍突出。长江三角洲作为中国经济发展速度最快、经济总量规模最大的首位经济核心区，其经济发展格局是在分工协作的基础上推进整体区域市场协调发展，已经成功实现从“行政板块”向“经济板块”的转化。这对局部行政区域而言，资源重新优化配置可能有得有“失”，然而最终的结果是整体利益与局部利益的共赢。相比之下，京津冀区域带有相对明显的政治属性。长期以来“京津冀”内部地区之间由于行政地位的对峙，导致经济“分工一合作一共同发展”的局面无法形成，行政区经济封闭的旧有格局依旧有较强的影响力，加上三地之间缺乏合作的内在动力。行政功能、体制性障碍已成为京津冀一体化化进程中所需克服的主要难题。首先，京津冀区域内没有统一的经济发展规划。区域内各方没有从整体角度寻找各自的比较优势，错位发展，而是不顾资源等条件限制，追求“大而全”。核心城市和各卫星城找不准自己的产业定位，严重制约了京津冀经济和社会的快速发展。近年来，京津之间围绕机场、港口等基础设施之争，围绕汽车、重化工等制造业之争，围绕北方产权交易中心等平台选择之争，围绕生态环境、水资源之争，造成了资源、效率的巨大浪费，而且更加影响都市圈内部的协调发展。其次，缺乏高层次的合作磋商协调机制。尽管京津冀高层领导也进行了双边互访和多边协商，但一直未能就区域内的产业结构调整、基础设施建设等战略性合作问题进行深入磋商并达成共识，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。河北一直寄希望于京津两地的辐射影响，实现京津冀经济一体化。事实证明，这个设想在目前的协调机制下难以有很大作为。京津对河北的带动作用并不明显，河北与京津的合作除了在水资源、土地资源等生态屏障上较多以外，产业上的分工并不多。再次，没有形成以市场机制为主，以政府宏观调控为辅的有效机制。目前，京津冀区域国有资本占绝对优势，多数民营企业规模较小。这种客观现实决定了企业活力不足，辐射能力受到严重影响，而且政府对企业的行政干预多，使企业跨地区生产要素流动受到制约，市场配置资源的作用不能得到充分发挥。

2.生态补偿机制尚未建立。补偿标准缺乏动态调整机制。多年来，河北张家口、承德等地区尽其所能为京津提供了丰富的水源，但上下游之间现有的生态补偿机制不健全，补偿标准没有按照市场化的运作方式进行科学计算，加剧了上下游之间的矛盾。如北京市目前按550元/亩的标准对进行“稻改旱”的河北地区农民进行收益损失补偿，但这仍低于农民直接种植水稻的收益，导致每年每户减少的收入约在2000元左右，部分农民因此出现了政策性返贫现象。又如，上游地区人工造林成本已攀升到800～1500元/亩，而国家造林补助只有300元/亩。国家对集体林、国有林年补助标准分别为10元/亩和5元/亩，而北京市的补偿标准为20元/亩。因此，上下游之间补偿标准的不一致，加剧了上下游之间生态保护与经济发展的矛盾。

补偿没有形成长效机制，随意性大。水资源保护和生态建设是一个长期的综合系统工程，张家口和承德地区为保障京津两市的水资源安全所做出的牺牲也必将是长期的，虽然过去北京、天津给予了河北省很多援助补偿，但这些援助补偿都不是以水资源补偿的名义，而是以其他项目来体现的，这些补偿多属于临时性动议，不能弥补冀北地区所蒙受的损失。同时这些援助并不固定，没有形成长效机制。

三、促进京津冀地区的产业分工与合作

在经济全球化和市场化改革的双重作用下，国内各地区间的要素流动和产业转移日益加快，相互之间的经济依存和互动效应逐步加深，区域经济一体化进程步伐加快。区域经济合作作为改革开放和完善市场经济体制的重要手段，将成为未来我国经济社会发展的新趋势、新动力。因此，京津冀经济合作应在加强产业联系的基础上采取如下战略：

(一)建设区域经济共同体，在竞争与合作中实现共赢。

世界各国区域经济发展的实践证明，任何一个区域的发展壮大，都不是一个城市孤立成长发展起来的，城市与区域之间依靠天然的地理位置上的邻近，构成了相互依托，共同发展的区域经济共同体。通过地区间的合理分工与合作，可以使各个城市和地区能以各自的经济利益的实现来获得“部分之和大于整体”的区域经济效益。京津冀地区从发展条件看，已经具备了很好的产业合作基础，为了提升京津冀在世界、在全国的经济地位，为了京津冀区域各个城市的长远发展，京津冀各市应该以促进区域快速发展为总体目标，树立起共同发展、相互促进的理念，把提升京津冀区域整体竞争力视为自身必须承担的重要任务，在壮大自身经济的同时，更多地关注区域总体竞争力的提高。京津要放下大城市的架子，主动与河北各市展开密切合作，河北各市要有开放的眼界和共同发展的心胸。只有各方抛开狭隘的行政区观念，才能在竞争日益激烈的世界经济格局中使京津冀地区占有一席之地。

京津冀各市都面临着产业结构调整的任务。京津承担着率领京津冀参与全球化竞争，提升产业分工层次与竞争能力的任务，在追赶世界先进国家水平、大力发展现代服务业、提高城市集聚和辐射能力、提高制造业总体水平、提高企业自主创新能力、开发具有自主知识产权的核心技术和产品等方面需要迈出更大的步子。河北各市一方面要大力推进三次产业结构的调整，以科技创新和京津的人才为依托，通过重点优势产业尤其是制造业的发展，加快工业化步伐；另一方面，还要促进城镇化水平的快速提高，大幅度缩小与京津的经济差距，只有快速提高了自身经济实力，才能够更好地实现区域共同发展的目标，才能为产业合作提供一个合作平台，逐步实现与京津产业链条的对接，不断寻求产业发展与合作的机遇。

(二)发挥各自比较优势，提升产业分工的层次。

区域经济发展中，要素空间分布的非均衡性必然导致经济活动方式和经济内容的改变，促使不同地区之间商品的交换和生产要素的流动，使不同地区之间结成一种互补和竞争的关系。依托各自特有的发展条件和比较优势，实现合理分工是构建区域产业合作的基本前提，也是取得未来发展持久优势的根本所在。要从区域整体发展的要求，确定每个城市的产业发展方向和具有城市特色的产业、产品，确定重点产业在不同城市的主攻方向。目前京津冀产业合作主要以垂直型分工为主，即以一个或多个制成品为核心建立相应的与之互补、依附性强的产业合作，这是发达地区与欠发达地区合作的主要方式。未来应着力推动这种垂直分工向垂直分工和水平分工并存过渡，并进而向以水平分工为主转变。

北京市要走高端产业发展之路，把发展现代服务业放在优先位置，大力发展高新技术产业，适度发展现代制造业，显著提升都市型现代农业水平。在现代服务业领域要注重发展知识型服务业，积极承接国际服务业转移，增强服务功能和辐射力，稳定提升具有比较优势的金融、文化传媒等支柱产业，积极培育发展空间较大的旅游会展、中介咨询等潜力产业。以提升自主创新能力和整体产业竞争力为核心，重点发展以软件、研发、信息服务业为主的高科技产业和以电子信息产业、生物产业为主的高新技术制造业。加快培育具有自主知识产权的核心技术、品牌产品，重点发展汽车总装、光机电一体化装备制造、新材料、医药和都市产业。从长期来看，应把石化、汽车零部件、一般机械制造、水泥建材及其他传统产业转移出去。