[京津冀]京津冀协同发展税收分享政策研究

2014年2月，习近平就京津冀协同发展提出七点要求，要求三地“打破一亩三分地”，立足各自比较优势、现代产业分工要求、区域优势互补原则、合作共赢理念，从广度和深度上加快发展[1]。2014年京津冀在交通基础设施建设、产业转移和环保合作等方面取得一定突破，但在协同发展中也显现出动力不足、一些领域动作过慢的现象。究其原因，主要在于三地利益分享机制尚未建立，税收分享机制不健全就是一个重要体现，本文拟就这个问题略陈管见。

一、京津冀协同发展税收体制的基本内涵

（一）京津冀税收现状

京津冀三地税收和人均税收不均衡。2014年北京市公共财政预算收入4 027亿元，地方税收收入3 100亿元；河北省公共财政预算收入2 446亿元，地方税收收入1 865亿元；天津市公共财政预算收入2 390亿元，地方税收收入1 486亿元。三地中北京的财力最强，天津的财力最弱。按人均占有情况看，2014年北京市人均税收为14 411元，天津市人均税收为10 095元，河北省人均税收为2 526元，北京市人均税收为河北省的5.7倍[2]。北京市财政支出压力属三地最大，这主要体现在如下几个方面：一是财政保障范围广，要履行首都“四个服务”职能，为中央党政军领导机关服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务，为市民的工作和生活服务；此外，还要为中央明确定位的“四个中心”（政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心）服务。二是人口、资源、环境重点领域资金需求量大。北京市“城市病”严重，疏解非首都功能、构建高精尖经济结构、提升城市基础设施建设质量、控制大气污染、建设综合交通体系等均需要资金重点推进。三是在京津冀协同发展过程中，北京市还要向津冀地区支援更多的资金，比如根据2014年京冀共建张承地区生态涵养区的协议，就必须对河北省的生态涵养区建设加大投入，还要进行必要的生态补偿。

在税收政策上，三地也存在差异。比如北京的中关村产业园区、天津滨海新区都有国家层面给予的税收优惠政策，而河北省并没有享受到税收优惠政策。三地税收征缴差异也相当明显，差异形成的主要原因是现行税法授权省级政府和税务机关在规定幅度内可以自行调整政策。三地在税率执行上也有差异，比如河北省规定娱乐业营业税税率为10%和5%两个档次，北京市则分为20%、10%和5%三个档次，天津市分为7%和5%两个档次。

（二）京津冀协同发展中存在的税收问题

京津冀政府间税收分配协调机制缺失。中国税收竞争主要分两块，一是中央政府与地方政府之间的纵向税收竞争，另一块是各个地方政府之间的横向税收竞争。1994年分税制的出现使得纵向税收竞争方面有了制度规范，但在横向税收竞争方面则缺乏相应的规范机制，即一套全国性的区域间税收分配仲裁体系，包括常设机构及相应的规章制度乃至法律法规。这种制度的缺失使得区域间税收竞争问题没有相应的争端解决办法，往往只能是一事一议。这不仅是京津冀三地税收分配的问题，也是全国的共性问题。

京津冀产业转移使转出地税收短期内下滑。以首钢为例，2008—2010年，首钢作为北京市最大的产业转移项目从石景山区迁至河北省，搬迁后石景山区财政缺口明显，2010年石景山区财政收入减少约4亿元。作为北京市最大的国有企业，首钢曾经是石景山区乃至北京市的主要税源，仅2008年其缴纳的地税收入就占全区地税总收入的44.9%；在北京市财政收入中，也曾一度占比5%。数据显示，石景山区2008—2013年的地税收入依次为43.6亿元、32.2亿元、33亿元、45.1亿元、50亿元和56.6亿元[3]。通过对比分析可以看出，石景山区政府税收先降后升。通过经济结构调整、加大招商引资力度等措施，到2011年摆脱了首钢搬迁造成的影响，税收收入恢复至2008年水平。

总部经济税收政策导致京津冀税收和税源背离。总部经济是指某区域由于特有的优势资源吸引企业总部聚集布局，形成总部集聚效应，并通过“总部——制造基地”功能链条辐射带动生产制造基地所在区域发展，由此实现不同区域分工协作、资源优化配置的一种经济形态[4]。在总部经济体系内，由于企业的生产基地和企业总部的异地经营，使得总部经济企业的税收流动不均衡，税收往往从边缘地区流向中心城市，出现了税收与税源不一致的现象。这扭曲了市场经济活动的激励机制，导致了区域间财力的不平衡。北京市有48家世界500强总部，数量居世界第一，而天津仅有2家，河北仅有3家。相比北京的总部众多，河北和天津聚集了众多的分支机构。在企业所得税和增值税等税种方面，总部最多的北京税收收益多，而分公司所在的津冀地区收益较少。按照《中华人民共和国企业所得税法》规定，一个企业从一个地区转移到另一个地区，企业分公司的税收要汇总到总部进行缴纳，总部地区政府再依据分公司缴税比例给予当地适当返还[5]。法律规定使总部所在地的税收额度比生产基地所在地的税收额度要高出不少。比如诺基亚亚太总部位于北京，而生产制造基地主要在苏州，根据现行的税收政策，2005年苏州诺基亚转移到北京的税源总额约3.5亿元，而北京总部贡献的税收仅有约5 000万元[6]。

二、构建京津冀协同发展税收分享机制的主客观条件

京津冀协同发展税收分享涉及三地切身利益，要真正实现协同并不容易。自2014年2月至今，在国家层面和地方层面，京津冀税收协同发展都有了一些进展。

第一，国家层面上，国税总局成立了京津冀税收工作领导小组。小组领导及协调京津冀三地在税收基本政策及争端解决等方面的重大事项，并常设办公室对相关专题开展调查研究，检查督促相关的政策落实情况，以及总结推广各地的试点经验等。

第二，三地政府形成了税收利益协调的基本框架。2014年10月京津冀三地在廊坊市签署了《京津冀协同发展税收合作框架协议》，根据协议三地将建立税收利益协调机制。协议提出，要统一执行口径和管理标准，建立三地互认的政策管理制度，统筹税收政策措施等[7]。

第三，京津冀之间的产业转移实例提供了可参考经验。2015年1月北京市有22家医药企业集中转移沧州渤海新区。北京市有关部门明确表示，在产业转移中产生的税收和收益向河北倾斜[8]。2014年5月11日，中关村海淀园成立全国首个分园——秦皇岛分园。海淀区政府和秦皇岛市政府决定，从中关村园区转移的企业将实行税收共享，中关村企业在秦皇岛产生的税收进行分成，一部分作为秦皇岛园区企业的扶持资金，一部分由中关村海淀园和秦皇岛工业园区共享。

第四，地区间税制分配在实践中有可借鉴经验。2008年财政部、国家税务总局和中国人民银行印发了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》，使总部经济企业所得税收入的分享有了国家层面的规范。2008年国家税务总局印发《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法》，明确了总部经济企业所得税分配和管理的具体规范。2011年国务院印发《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》，第一次明确鼓励税收属地化管理，鼓励央企在内蒙古的分公司变更为独立法人。虽然国务院没有明确要求“执行”，但提供了一种新思路。

三、京津冀税收分享政策改革的重大举措

科学的税收分享政策应成为京津冀协同发展的基础性制度保障。在京津冀一体化进程中，科学的财税体制和政策应成为基础性制度保障，以实现跨区域的利益共享。考虑到当前国家财税体系的现状，在财税体制深化改革还未触及到根本问题的情况下，强调三地财政统一在现阶段并不可取。但是在税收协同发展的体制、机制方面，可以率先做出一些突破。要真正实现三地税收协同发展，就要探索建立京津冀税收分享和产值分计制度。应参考三地产业的边际贡献税收比例，对转移企业的增值税、企业所得税按比例进行分享。总体原则是保持京津冀三地政府原有收入水平基本不变，以减少税制改革的阻力。同时，还不能与目前我国清理整顿税收优惠政策的原则相抵触。

京津冀税收分享改革可尝试从如下几个方面思考对策：

第一，设立京津冀税收协调机构。这一机构应由京津冀协同发展领导小组组长挂帅，北京市市委书记、天津市市委书记、河北省省委书记和国税总局局长为成员，并设立京津冀税收协调办公室，负责日常办公。京津冀税收协调机构的职责为：制定三地税收分享基本政策；制定三地税收竞争基本规范；推进三地税收协同政策的试点和推广，监督三地税收协同政策落实；协调三地重大税收争议；推进京津冀税收协调立法。

第二，设立税收分享缓冲期。京津冀涉及大量产业转移，为了保护原产业所在地政府既得财力不受大幅影响，就需要给政府转型以过渡期。从企业转移当年算起，可以考虑在5年内设立缓冲期，转入地政府应该给转出地政府一部分税收。比如北京市丰台区1家企业每年缴纳地方税收为1亿元，这家企业如果转移到唐山曹妃甸，这个企业在唐山缴税未达1亿元之前的时期为“缓冲期”，唐山市政府需要把这家企业在唐山缴纳税收的1/3划给丰台区政府。当这个企业缴税超过1亿元时，对于超过的部分，5年内津冀转移地和北京进行分成。转入地政府占1/2，转出地政府占1/2。5年缓冲期过后，转出地政府不再享受税收分成，企业缴纳的地方税收全部归转入地所有。具体税收分享的额度应该由转入地政府和转出地政府根据实际情况进行商议。

第三，制定总部经济和分公司税收分享政策。要考虑产业重新布局带来的企业总部和分支机构变化引发的税收分配问题。可以试验调整分支机构税收征收政策，实行属地纳税，合理分配税源。在京津冀一体化背景下，为了更好地分享总分机构的税收，可考虑确立以下原则：（1）注册在北京的企业，如果在津冀有分公司，则相应的税收分享按边际税收贡献进行分配，比如在津冀的分公司向总部上缴的企业所得税和增值税，就由总部按贡献分配，总部所在地政府分享小部分税收，各个分机构所在地政府分享大部分税收。考虑到在实施阶段遇到各地税务部门税收征管的协调困难，就需要科学设计相应的权数，既要考虑到公平原则，又要适度顾及三地税收征管部门的积极性。（2）除了分公司外，鼓励在京企业的津冀分支机构变更为独立法人，这样能为分支机构所在地带来更多税收。但在市场经济条件下，企业是市场的主体，设不设分公司有自己的成本收益考量，政府可以引导，但不能强制代替企业做决策。

第四，制定园区合作税收分享政策。中关村企业外迁到河北，北京市原给予的优惠政策应该继续有效，企业税收地方留成部分可由河北省与北京市中关村园区进行分成。针对重大总部经济合作项目，由北京和合作城市开展“一企一策”协商，对企业生产基地外迁后的土地供给、利益分配、政策落实等问题进行统筹协调[9]。对转移企业实施4：4：2的税收分享政策，即对企业产生税收的地方留成部分进行切分，20%作为园区产业扶持资金，80%由转出地园区和转出地园区对半分成。这种税收共享模式不仅让两地政府实现了共赢，也让企业受益，调动了两地政府的积极性。

第五，制定中央财政扶持政策。除横向考虑三地间的财力转移平衡外，纵向的中央对三地的财力调配同样重要。三地政府在一体化过程中都面临财政收支压力，中央财政应该给予适度支持。产业转移企业多位于北京市核心功能拓展区和城市新区，有些地方经济发展水平还不够发达，如果地方税收大幅降低，极容易出现财政真空，不利于这些区县的发展和北京市“四个定位”目标的实现。为此应该考虑由中央出台一些行之有效的财政扶持政策：（1）给河北和京津相近的税收优惠政策。需注意河北省政府不能盲目给企业补贴、免税，不能与京津搞税收优惠恶性竞争。如果国家不能在京津冀协同发展中给河北省以特殊的政策，河北和京津的差距势必拉大。从GDP和财政收入上看，河北省2014年GDP增长率只有6.5%，而北京市为7%，天津市为10%。单从2014年税收来看，河北省与京津的差距不是缩小而是拉大了。（2）中央政府应增加对河北省的转移支付。河北省财力不足，要实现三地税收协同发展，除了京津对河北予以帮助外，中央财政尤其应该对河北省予以额外支持。除唐山、保定、沧州和邯郸等几个发达地级市外，河北省的人均收入均处于中西部地区发展水平。（3）建议中央财政设立京津冀财政发展专项基金，可以动态调控金税收收入损失地区，从而有效促进京津产业、资源向周边地区有序转移。

参考文献：

[1]新华社．习近平就京津冀协同发展提七点要求[N]． 北京日报，2014-02-28.

[2]中国统计局．2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]．中国统计信息网，http：//www.tjcn.org/.

[3]石景山统计局．2010—2013年石景山区经济和社会发展公报[EB/OL]．石景山区统计信息网，http：//www.sjs.bjstats.gov.cn/.

[4]赵弘．中国总部经济发展报告（2013—2014） [M]． 北京：社会科学文献出版社，2014.

[5]中华人民共和国企业所得税法．学生常用法律手册[G]． 北京：法律出版社，2013.

[6]贾康，阎坤，鄢晓发．总部经济、地区间税收竞争与税收转移[J]． 税务研究，2007（2）：12-17.

[7]孙占稳．京津冀签署税收合作协议促协同发展[N]． 河北日报，2014-10-29.

[8]孙奇茹．北京·沧州渤海新区生物医药产业园落户河北[N]． 北京日报，2015-01-19.

[9]文魁，祝尔娟．京津冀发展报告：城市群空间优化与质量提升[M]． 北京：社会科学文献出版社，2014.

作者简介：高玉（1985—），男，中央民族大学经济学院博士研究生，研究方向为民族地区经济法律制度。