[行业分析报告] 《关于推进电能替代的指导意见》解析

一、《意见》出台的背景

近年来，随着我国工业化、城镇化的深入推进，能源资源消耗持续增加，但以煤为主的能源结构尤其是大量散烧煤、燃油消费造成各地雾霾频发，严重影响了人民的身体健康和生活环境，引起社会各界对大气和环境污染问题的密切关切。国家统计局数据显示，2015年，我国能源消费总量43.0亿吨标准煤，其中，煤炭消费量占能源消费总量的64.0%，石油消费占能源消费总量的18.1%，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占能源消费总量的17.9%。另外，相关数据显示，我国每年散烧煤消费约7-8亿吨，主要用于采暖小锅炉、工业小锅炉（窑炉）、农村生产生活等领域，约占煤炭消费总量20%，远高于欧盟、美国不到5%的水平。大量散烧煤未经洁净处理就直接用于燃烧，致使大量大气污染物排放。此外，汽车、飞机辅助动力装置（APU）、靠港船舶使用燃油也是大气污染排放的重要源头。

电能作为二次能源，相对于传统的化石能源具有更加便捷、安全和清洁的优势。电能替代就是在终端能源消费环节，使用电能替代散烧煤、燃油的能源消费方式，是提高电煤比重、控制煤炭消费总量、减少大气污染的重要举措。

从国际社会来看，在治理环境污染和转变能源结构的过程中，美国、日本、欧盟都从国家战略宏观层面和电网企业微观层面出台了一系列电能替代政策措施，取得了良好效果。在我国，电能替代领域也已有相关政策出台，如《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》、《关于促进地热能开发利用的指导意见》等针对电动汽车及热泵的替代政策；在《节能减排综合性工作方案》、《节能减排“十二五”规划》、《电力需求侧管理办法》等政策规划方案中，也多次强调了能源替代的重要性。另外，在微观层面，国家电网公司也于2013年印发了电能替代实施方案，在其经营区域全面启动电能替代工作。方案要求国家电网所属各单位面向终端能源消费市场，倡导“以电代煤、以电代油、电从远方来”的能源消费新模式，不断提高电能占终端能源消费比重，推进社会节能减排，提高能效。与此同时，南方电网也制定了电能替代工作指导意见，在南方五省区因地制宜重点推广电锅炉、热泵、电蓄冷空调、电窑炉、船舶岸电、电磁厨房、电动汽车、机场桥载设备替代飞机APU、电制茶/电烤烟等9类电能替代技术，并组织富余水电、风电、太阳能等清洁能源或高效火电机组替代燃煤自备电厂发电。

总体来看，随着资源和环境约束不断增强、能源消费革命稳步推进以及国家能源战略的全面落实，电能替代的重要性日益凸显。但总体来看，由于我国电能替代政策支持与引导力度不足，与电能替代项目相关的电价政策、技术应用、财政补贴、税收减免、扶持投入等多方面尚未形成配套政策体系，目前我国电能替代实施工作虽已取得一定成效但进展较为缓慢，亟需采取措施进一步加强对电能替代的规范引导、技术支持和市场推广应用。

二、《意见》的主要内容

为贯彻落实中央财经领导小组第六次会议、《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发[2013]37号）、《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》（国办发[2014]31号）相关部署，2016年5月23日，国家发展改革委、国家能源局、财政部、环保部、住房城乡建设部、工业和信息化部、交通运输部、民航局联合印发了《关于推进电能替代的指导意见》（发改能源[2016]1054号）（以下简称《意见》），从推进电能替代的重要意义、总体要求、重点任务和保障措施四个方面提出了指导性意见，为全面推进电能替代提供了政策依据。

首先，《意见》重申了推进电能替代的重要意义，并明确了电能替代工作开展的指导思想、基本原则和总体目标。《意见》要求坚持“改革创新、规划引领、市场运作、有序推进”四项基本工作原则推进电能替代工作。另外，在《意见》的指导下，我国电能替代配套政策体系将逐步完善，规范有序的运营监管机制将逐步建立，节能环保、便捷高效、技术可行、广泛应用的新型电力消费市场将逐步形成。2016-2020年，将实现能源终端消费环节电能替代散烧煤、燃油消费总量约1.3亿吨标煤，带动电煤占煤炭消费比重提高约1.9%，带动电能占终端能源消费比重提高约1.5%，促进电能占终端能源消费比重达到约27%。

其次，为实现上述目标，《意见》明确了我国电能替代推进工作的重点任务，提出将在北方居民采暖、生产制造、交通运输、电力供应与消费4个领域推进电能替代。并要求相关责任主体综合考虑地区潜力空间、节能环保效益、财政支持能力、电力体制改革和电力市场交易等因素，根据替代方式的技术经济特点，因地制宜，分类推进。其中，在北方居民采暖领域，主要针对燃气（热力）管网覆盖范围以外的城区、郊区、农村等还大量使用散烧煤进行采暖的区域，使用蓄热式电锅炉、蓄热式电暖器、电热膜等多种电采暖设施替代分散燃煤设施。在生产制造领域，电能替代需要结合产业特点进行，有条件地区可根据大气污染防治与产业升级需要，在工农业生产中推广电锅炉、电窑炉、电灌溉等。在交通运输领域，主要针对各类车辆、靠港船舶、机场桥载设备等，使用电能替代燃油。在电力供应与消费领域，主要是满足电力系统运行本身的需要，如储能设备可提高系统调峰调频能力，促进电力负荷移峰填谷。

再次，由于电能替代成本较高，难以完全通过一般的投资回报方式进行回收，因此，《意见》还从配电网建设改造、设备投资和项目运行三个主要方面提出多项支持政策，以使电能替代工作能够有效推进。其中，在配电网建设改造方面，一是将合理配电网建设改造投资纳入相应配电网企业有效资产，将合理运营成本计入输配电准许成本，科学核定分用户类别、分电压等级输配电价；二是国家“十三五”的配电网改造资金中将拿出一部分用于电能替代配套电网改造，配电网企业也要安排专项资金用于红线外供配电设施的投资建设，并建立提前介入、主动服务、高效运转的“绿色通道”，按照客户需求做好布点布线、电网接入等服务工作。在设备投资方面，一是鼓励各地利用大气污染防治专项资金等资金渠道，支持电能替代；二是鼓励电能替代项目单位积极申请企业债、低息贷款，采用PPP模式，解决融资问题。在项目运行方面，一是扩大峰谷电价价差，合理设定低谷时段，降低低谷用电成本，今后，还将结合电改进程，推动建立发输供峰谷分时电价机制；二是鼓励电能替代企业与风电等各类发电企业开展双边协商或集中竞价的直接交易；三是创新辅助服务机制，电、热生产企业和用户投资建设蓄热式电锅炉，提供调峰服务的，将获得合理补偿收益。

三、《意见》出台的影响

总体来看，实施电能替代对于推进生态文明建设、推动能源消费革命、落实国家能源战略以及促进能源清洁化发展意义重大。稳步推进电能替代，可以有效减少大气污染物排放，缓解雾霾困扰；有利于清洁能源发电消纳，促进电源结构进一步优化；有利于构建层次更高、范围更广的新型电力消费市场，扩大电力消费，提升我国电气化水平，提高人民群众生活质量。

促进节能减排与环境保护，破解雾霾难题。全面实施电能替代，实现电能对煤炭、石油等终端能源消费的替代，能够在满足经济社会发展对能源刚性需求的同时，大量减少煤炭、石油等直接用于终端能源消费所带来的污染物排放，从而有利于改善生态环境，缓解环保严峻形势，破解城市雾霾频发难题。预计“十三五”期间，电能替代工作的开展将实现减排烟尘、二氧化硫、氮氧化物约30、210、70万吨。

促进清洁能源发电发展，优化电源结构。电能替代的电量主要来自可再生能源发电以及部分超低排放煤电机组。因此，稳步推进电能替代，将为水能、风能、太阳能等可再生能源的开发利用拓展市场空间，有利于清洁能源发电的消纳，有效缓解我国部分地区面临的“弃水、弃风、弃光”等问题，提高清洁能源发电消费比重，促进电源结构进一步优化。

促进电力消费进一步扩大，提高我国电气化水平与人民生活质量。电能替代将进一步扩大电力消费，缓解我国部分地区当前面临的电力消纳与系统调峰困难，特别是个别地区的严重“窝电”问题。与此同时，稳步推进电能替代，还有利于提高电力在能源消费中的比重，提升我国电气化水平，提高能源利用效率。相关研究表明，电能的经济效率是石油的3.2倍、煤炭的17.3倍，电能占终端能源消费的比重上升1个百分点，全社会的能源效率提高4个百分点。此外，随着经济社会的不断发展，人们对生活质量要求的不断提高，实施电能替代，将从各方面满足人们对于能源消费安全、清洁、便捷的要求，从根本上提升人民的生活质量。