[区域发展] 区域产业转移的发展与思路

一、国务院出台《关于促进外贸回稳向好的若干意见》支持加工贸易向中西部转移

近年来，随着我国劳动力、土地等生产要素成本的攀升，以加工贸易企业为主的劳动密集型产业从东部沿海地区向境外转移日渐形成趋势，这也使得我国加工贸易增速持续下滑。在这样的背景下，将加工贸易产业留在国内，引导其向中西部地区梯度转移已成为当前必要的经济工作之一。

商务部新闻发言人 沈丹阳 《关于促进外贸回稳向好的若干意见》提出要把加工贸易发展和对加工贸易的支持放在更加突出位置，提出综合运用财政、土地、金融政策，支持加工贸易向中西部地区转移，在全国范围内取消加工贸易业务审批，健全事中事后监管机制等政策措施。这反映出国家对现阶段加工贸易发展的特殊重要地位、特殊重要性的高度重视。国家希望东部地区加工贸易产业能够更多地转向中西部，向境外的转移则少一点、慢一点，尽可能把加工贸易多留在国内，把根留住。

二、大力推进区域产业转移对经济发展具有重要意义

近年来，随着中国制造业面临着更高的竞争力，东部的产业必须不断升级，与此同时内地的产业发展仍严重不足，东部产业向中西部产业转移逐步加快。另一方面，沿海地区劳动力成本的不断推升，也促使部分劳动密集型企业向中西部地区转移。

对东部发达地区来讲，区域产业转移能在一定程度上促进和实现发达区域产业结构调整升级，同时，增强区际产业竞争优势在一定程度上也要依靠区际产业转移，它能够促进和推动中东部现有产业结构的转换升级，凸显出企业的优势，保证企业顺利的生产经营，增强自身在产业内的竞争优势。对中西部地区来讲，当前经济形势下国家提出的区域产业转移为经济欠发达的中西部地区的发展提供了良好机遇。

复旦大学公共经济研究中心主任 石磊 目前来看，东部沿海地区的部分产业必须要转移出来。第一是东部沿海地区，特别是长三角、珠三角的非公经济，过去主要是小型低技术水平的加工业。这些加工业经过几十年的发展，有的应该说从产业发展的历史使命已经结束了，这个地方已经支撑不了这些技术水平相对比较低的产业继续发展。近几年来，小企业面临的困难也说明了这一点。第二是产能过剩相对在这些地区更加严重一些。产能过剩不是说国家真的不需要这个产业，而是在有的地区过于集中在有的地区又过于疏散，这两种问题在东西部地区同时存在，这就是严重的产业结构失衡，所以通过调整有助于缓解东部沿海地区产能过剩的压力。观察当前的中国产业空间布局，很容易得出结论：东部地区产业过度集聚，中西部工业结构不合理、不完整，还有广阔的市场空间和丰富的资源处于闲置状态，应该加以利用。对此，国务院常务会议明确促进东部地区产业创新升级和生产性服务业发展，推动劳动密集型产业和加工组装产能向中西部转移。这个问题恰恰反映了东部沿海地区优势和缺陷到底在什么地方。优势是经过长期发展以后，积累了一些高端服务业，特别是科技咨询、物流、金融、贸易其他一些生产品种的服务业和消费性的服务业。但是劳动密集型的产业和资源环境产业在这里越来越显出不足，而恰恰这几个方面在中西部地区，特别是西部地区优势相对比较集中。这样通过产业转移实现优势互补，避免各地区的短板，扬其所长，避其所短。这个实际上是通过宏观资源的重新配置带动产业升级，促进区域金融发展，促进城乡一体化发展，实际上它也是保增长、调结构、惠民生三个目标在新时期里的新表现。目前国家已经把产业转移纳入新时期重大发展战略来考虑。这看起来是产业布局的调整，实际上涉及到整个大国治理经济结构当中如何实现地区之间相对均衡的发展，而不是一方面是东部地区快速增长，另一方面中西部地区相对滞后，导致两元结构刚性化。还有就是宏观资源的重新配置。东部沿海地区经过30多年的发展，劳务成本和商务财务成本大部分都上升。在这种情形下，有一些制造业虽然有优势，但是由于成本过高，利润微薄；而中西部地区仍然有土地优势和劳动力优势，再加上中西部地区城乡一体化发展的压力相对更大一点。因此，产业转移既可以缓解东部沿海地区的制造业商务成本的过高问题，也有助于促进中西部地区产业全体升级带动城乡一体化发展。

中国轻工业联合会副秘书长、轻工业信息中心主任 才大颖 随着近年来要素成本持续上升，中部地区基础设施逐渐完善，要素成本优势明显，产业发展空间大，为产业加快从东部向中部转移提供了基础。

中国人民大学教授 孙久文 中国发展现代制造业的重任已经落到中部地区的身上；东部地区日益上升的劳动力成本和土地成本，使东部地区总体上丧失了发展一般性现代制造业的优势。东部地区产业结构的服务化和高端化是未来的方向。中部地区目前仍然保持的优势能够适应制造业发展的需要，如区位优势、劳动力成本优势、仍然存在的人口红利、逐渐赶上来的科技发展水平、十年崛起累积的制造业基础。拓展区域发展新空间，打造新型经济区是我国“十三五”时期重要的区域发展任务。

中国国际交流中心的专家 陈永杰 推进城镇化，不是单纯的说搞一些设施，盖一些房子，这些人口就来了，根本的问题是产业化。只有发展产业，城镇化才有基础，才能够吸纳劳动力。我们国家这几年把产业更多的像大中城市特别是特大城市倾斜，这个发展是导致城市病一个比较重要的原因。限制特大城市的发展或者要控制特大城市的发展，大力发展小城镇的一个根本的措施就在引导产业向这些中小城市、小城镇转移，像这方面去发展。只有产业走到哪，人口劳动力人口就走到哪，这个地方的城镇化就得到发展，这个是非常关键。城镇化的发展的前提是要引导产业向这些中小城市、小城镇转移。

三、推进产业转移过程中仍面临诸多问题

国务院发展研究中心研究员 王忠宏 在承接产业转移方面，中部地区存在体制、政策性障碍，以及技术转移、人才转移和管理理念不够等问题。中部在承接产业转移上，可实施“产业补课”和“弯道超车”结合，发挥比较优势，力争在局部领域取得突破。此外，承接产业转移，中部不能走先污染后治理的老路，要加快引进有助于提升区域产业竞争力和产业层次的产业，实现经济效益、社会效益和生态效益协调发展。

复旦大学公共经济研究中心主任 石磊 中西部地区承接产业转移的短板主要有几方面。首先是集中在市场体系方面。通常说东部沿海地区特别是长三角、珠三角发展水平比较快，最重要的方面就是市场化程度比较高，市场跟国际市场接轨的程度比较高。中西部地区这些年来也做了很大的努力，很多核心城市也有很大的进步，但总体上水平仍然跟东部沿海地区还有很大的差别。其次就是基础设施的配套机制。转移过来的产业不是原来的基础配套体系就是能够同时衔接的，这里还有增量投资的问题。所以，国家最近还采取了与之配套的一些定向调控，包括一些公共投资扩大的重点就是为中西部地区如何承接东部转移产业所需要的基础设施配套，来进行有针对性的投资，这可使转移过来的产业很快能够形成生产力。

中国纺织工业联合会规划院办公室主任 华珊 中西部地区在承接产业的同时机遇和挑战相并存。与东部相比，中西部存在产业链条不完整，配套不高，以及优质劳动力资源供应能力不稳定等因素。中西部地区应尽快搭建平台，促进大中型贸易公司与中西部的生产加工企业间建立稳定合作关系。中西部地区政府在承接产业转移过程中要做到政策连续性，不能朝令夕改。

四、产业转移需要科学合理的产业布局和发展思路

北京大学社会科学学部主任 厉以宁 首先，产业转移一定要是新的产业或者至少还能够在存在的产业，如果是即将淘汰的产业，就一点意思都没有。现在就有些为了成本降低将其转移的产业。第二，产业的转移和产业创新结合在一起，这样在新的环境下可以再上一个台阶。第三，产业转移要根据城镇化建设考虑，因为城镇化建设中为了解决就业问题，必须要有一些产业，而且产业能够扩大其就业，在增长的过程中，一定要有配套设施与产业转移结合到一起，这样才可以吸收更多的人。最后，要培养本地的人才，如果没有本地的人才，连技工都依靠外面来输入，甚至将来连简单的工种都需要从外地输入，那就不行了。

复旦大学公共经济研究中心主任 石磊 在新一轮的产业转移过程当中，如何解决高耗能产业这个问题是个重点。这实际上不仅仅是东部沿海地区要考虑，西部也要考虑，不能为了仅仅实现保增长，实现制造业占比的提高和缓解当地产业的短板，“装到篮子里面都是菜”的思路不可以有，必须有所选择。西部地区要选择东部转移过来基础设施、技术设施比较好，能够实现本地区资源环境保护与经济增长一体化的，能够实现本地就业水平的提高和结构升级转型发展的，把这几个目标能够统一起来的才是西部地区的优势产业。东部沿海地区不能因为转移产业不分好坏，把本地区实际上一定淘汰的，落后产能的企业，一股脑的转到中西部地区，减少自己的损失，这不是负责任的态度。

中国人民大学教授 孙久文 中部地区转移的制造业应当主要集中承接高技术密集型、高附加值、高加工度的“三高”行业，而不再像过去以传统制造业为主。这主要有两个方面的原因，一方面是东部地区本身产业结构升级的需要，服务型产业结构的转型，使高端制造业也会有相当一部分向外转移。另一方面，随着中部地区经济的发展，原有的传统制造业的成本优势逐渐丧失，出现传统制造业由中部向西部地区转移态势，中部地区结构升级不可避免。

广东省委党校中国特色社会主义研究所教授 郑志国 西方产业梯度转移理论认为，不同国家或区域之间经济发展水平存在梯度差异，发达区域相对落后的产能对欠发达区域来说仍有一定的先进性和实用性，因而发达区域可以把落后产能转移到欠发达区域，腾出空间来发展先进产能，那些转移出去的落后产能在欠发达区域继续生存和发展。在这种理论指导或影响下，一些发达国家把那些技术相对落后、污染比较严重的产业转移到包括中国在内的发展中国家，自己集中资源发展更先进的产业，稳坐国际产业链的高端。与此同时，我国东中西部之间和一些省份不同区域之间也开展了产业梯度转移：输出地的落后产能转移出去后，的确腾出了一些空间，用来重新招商引资，发展新的产能；输入地接受那些转移进来的产能，给当地增加了一些就业和收入。但是，这种产业跨区域转移的负面影响不容忽视，主要有四方面弊病：第一，国内产业跨区域转移实际上保护了落后产能，不利于去产能和去库存；国内产业跨区域转移引起污染扩散，不利于实现绿色发展；国内产业跨区域转移在很大程度上是政府行为，不利于市场对资源配置发挥决定作用；国内产业跨区域转移为发达国家产业升级发挥腾挪作用，却使国内相关产业滞留于国际产业链的低端。。“十三五”时期应当切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享理念，从总体上停止和摒弃产业盲目梯度转移的做法。

联合国贸发会议经济事务官员 梁国勇 引导政策设计要着眼于降低制造成本这一关键目标，在土地、劳动力等要素成本具有刚性的情况下，应更多地考虑基础设施、产业集群、政策支持、制度成本、政商关系等因素。政策引导过程中要强调市场在资源配置中的决定性作用，“有效市场”和“有为政府”并重。应通过塑造宏观、外部环境引导企业的微观、内部决策，这既包括具体行业和企业的经营条件，也涉及具有一般性的营商环境、投资环境、法治环境问题。

暨南大学副教授、中国社会科学院经济研究所博士后 陈林 产业转移政策的副作用客观存在，但我们不能因噎废食。首先，即使没有政府推动，企业也可能地区资源环境禀赋的变化而自发转移，此时政府与产业转移政策的“东风”总体来说自然是好事情。其次，产业转移不是革命，而是改革。改革必须是渐进的，不积跬步无以至千里，产业转移绝不是一蹴而就的短跑。理想的产业转移如美国的西部开发就经历了上百年，是一个渐进的制度变迁过程，是一次经济、国民与社会三位一体的马拉松。在适当的政策微调和市场化导向下，今后产业政策的积极效应可能越来越明显。

五、小结：产业转移的最终目的是产业升级

从东部地区看，通过产业向外转移，实现产业结构的服务化和高端化，达到产业转型升级的目的；从中西部地区来看，通过承接产业转移，可以促进产业链整合、产业结构优化，促进传统产业与新兴产业互动融合，加快形成一批特色鲜明的产业集群和区域品牌，加快摆脱资源依赖型、粗放型发展的局面，实现产业的转型升级。因此，可以说东西部在产业转移这个问题上应有一个共同的目标——推动产业升级，实现均衡发展。

社科院《产业蓝皮书：中国产业竞争力报告(2015)No.5》 纵观改革开放以来中国地区间的发展格局，出现过三个不同的时期，即东部地区增长快、中西部地区增长较慢，东部、中西部地区增长都较快，中西部地区的增长快于东部地区。第一个时期的出现，很大程度上与东部地区对外开放的基础和条件较好、承接外部产业转移的能力较强、有承接空间有关；第二个时期的出现，很大程度上与中西部地区承接产业转移的能力增强、东部地区仍有承接国外产业转移的优势有关；第三个时期的出现，很大程度上与发达国家产业转移的动能减弱、东部地区向外转移产业的动力减弱和空间收窄有关。“十三五”时期，中国仍有实施地区间产业转移的空间，但东部地区向中西部地区可转移、中西部地区可接受的产业规模都会下降。通过地区间产业的存量转移，优化存量的空间布局，促进产业转型升级，推动经济增长的方式将会有所调整。