[行业分析]2017年我国节能与新能源汽车政策盘点

2017年，我国节能与新能源汽车产业政策继续密集出台，全年政策方向主要集中在严格市场准入、推动电池产业发展、完善投资管理、明确扶持政策、推进行业市场化机制的建立等方面。随着相关政策的不断出台与落实，我国新能源汽车产业秩序得到进一步规范，发展环境不断优化，未来发展趋势继续向好。

一、《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》发布

近年来，我国新能源汽车产业快速发展，新能源汽车保有量快速增长。为加强行业管理，2009年，工信部曾发布《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》（简称《准入规则》），对于推动产业安全可控、健康有序发展发挥了重要作用。但随着新能源汽车市场快速发展和技术水平的大幅提升，《准入规则》已不能满足管理需要；同时，新能源汽车产业也面临着产品安全风险凸显、准入条件偏低、行业散乱发展趋势加剧等突出问题。为了落实发展新能源汽车的国家战略，规范新能源汽车生产活动，保障公民生命财产安全和公共安全，促进新能源汽车产业持续健康发展，工信部制定了《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》（简称《规定》），并于2017年1月6日正式公布，自2017年7月1日起施行。2009年发布的《准入规则》同时废止。

《规定》共三十二条，主要有六个方面的主要内容。一是明确新能源汽车范围为插电式混合动力（含增程式）汽车、纯电动汽车和燃料电池汽车等。二是完善了生产企业准入条件。《规定》要求，申请新能源汽车生产企业准入的，申请人应当是已取得车辆生产企业准入的汽车生产企业或者已完成投资项目手续的新建汽车生产企业；符合相同类别的常规汽车生产企业准入管理规则；具备设计开发能力、生产能力、生产一致性保证能力、售后服务及产品安全保障能力。同时，《规定》所附的《新能源汽车生产企业准入审查要求》（简称《准入审查要求》）进一步规定了17项审查要求，明确了生产企业准入条件。三是完善了产品准入条件。申请准入的新能源汽车产品，应当符合有关法律法规和安全技术条件，符合《新能源汽车产品专项检验项目及依据标准》以及相同类别的常规汽车相关标准，经检测机构检测合格。同时，《规定》所附的《新能源汽车产品专项检验项目及依据标准》中进一步规定了39项检验标准，明确了产品准入条件。四是建立了运行安全状态监测制度。生产企业应当建立新能源汽车产品运行安全状态监测平台，按照与用户的协议，对已销售产品的运行安全状态进行监测。为了保护用户信息，《规定》要求生产企业妥善保管运行安全状态信息，不得泄露、篡改、毁损、出售或者非法向他人提供，不得监测与运行安全状态无关的信息。五是完善了监督检查措施。《规定》明确，工信部通过资料审查、实地核查等方式，对生产企业的《准入审查要求》保持情况、生产一致性情况等进行监督检查；省级工信主管部门对本行政区域内生产企业的生产情况进行监督检查。对于停产12个月以上的企业，工信部予以特别公示，在恢复生产前应当对其保持《准入审查要求》的情况进行核查。六是强化了法律责任。对于隐瞒有关情况、提供虚假材料申请准入的，工信部不予受理或者不予准入，给予警告，申请人在一年内不得再次申请准入；以欺骗、贿赂等不正当手段取得准入的，撤销其准入，申请人在三年内不得再次申请准入。生产企业生产、销售未列入《道路机动车辆生产企业及产品公告》的新能源汽车车型的，工信部依据《道路交通安全法》予以处罚。

新能源汽车产品直接关系人民群众生命财产安全和公共利益、公共安全。《规定》的最大亮点在于通过完善生产企业和产品准入要求、建立新能源汽车产品运行安全状态监测制度、建立“叫停”制度，强化了新能源汽车产品的安全要求，从而可以更好地保障人民群众生命财产安全。虽然在准入条件和安全两大方面有所收紧，《规定》在审批程序方面则做了放宽。根据国务院有关“简政放权、放管结合、优化服务”等改革要求，《规定》在明确新能源汽车生产企业及产品准入管理制度的同时，也明确了落实国家有关“放管服”的改革要求，着力规范审批、优化服务、利企便民。目前，我国正积极推动新能源汽车产业良性发展，《规定》的出台，将使行业环境进一步优化，行业发展结构更加合理和完善。在补贴退坡和积分交易及碳配额等政策的紧密配合下，新能源汽车有望逐步由政策驱动向市场驱动转变，产业景气度有望继续上扬。

二、四部委印发《促进汽车动力电池产业发展行动方案》

动力电池是电动汽车的心脏，是新能源汽车产业发展的关键。经过十多年的发展，我国动力电池产业取得长足进步，但目前我国动力电池产品性能、质量和成本仍然难以满足新能源汽车推广普及需求，尤其在基础关键材料、系统集成技术、制造装备和工艺等方面与国际先进水平仍有较大差距。

为贯彻落实《国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）的通知》（国发〔2012〕22号）以及《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号），加快提升我国汽车动力电池产业发展能力和水平，推动新能源汽车产业健康可持续发展，工信组织汽车行业组织、重点高校、整车和动力电池主要生产企业开展专题研究，会同发展改革委、科技部、财政部等有关部门于2017年2月20日联合印发了《促进汽车动力电池产业发展行动方案》（以下简称《行动方案》）。

结合国际上对动力电池产业发展趋势的判断，《行动方案》提出分三个阶段推进我国动力电池发展，提升现有产品的性能质量和安全性，进一步降低成本。2018年，提升现有产品性价比，保障高品质电池供应；2020年，基于现有技术改进的新一代锂离子动力电池实现大规模应用；2025年，采用新化学原理的新体系电池力争实现技术变革和开发测试。

《行动方案》提出了五大主要目标：一是产品性能大幅提升。到2020年，新型锂离子动力电池单体比能量超过300瓦时/公斤；系统比能量力争达到260瓦时/公斤、成本降至1元/瓦时以下，使用环境达-30℃到55℃，可具备3C充电能力。到2025年，新体系动力电池技术取得突破性进展，单体比能量达500瓦时/公斤。二是产品安全性满足大规模使用需求。新型材料得到广泛应用，智能化生产制造和一致性控制水平显著提高，产品设计和系统集成满足功能安全要求，实现全生命周期的安全生产和使用。三是产业规模合理有序发展。到2020年，动力电池行业总产能超过1000亿瓦时，形成产销规模在400亿瓦时以上、具有国际竞争力的龙头企业。四是关键材料及零部件取得重大突破。到2020年，正负极、隔膜、电解液等关键材料及零部件达到国际一流水平，上游产业链实现均衡协调发展，形成具有核心竞争力的创新型骨干企业。五是高端装备支撑产业发展。到2020年，动力电池研发制造、测试验证、回收利用等装备实现自动化、智能化发展，生产效率和质量控制水平显著提高，制造成本大幅降低。

为实现产业发展目标，《行动方案》提出了建设动力电池创新中心、实施动力电池提升工程、加强新体系动力电池研究、推进全产业链协同发展、提升产品质量安全水平、加快建设完善标准体系、加强测试分析和评价能力建设、建立完善安全监管体系、加快关键装备研发与产业化等9项重点任务。为保障各项工作顺利推进，《行动方案》还提出了加大政策支持力度、完善产业发展环境、发挥产业联盟作用、加快人才培养和引进、加强国际合作与交流等5个方面的保障措施，并明确了重点任务和保障措施的落实部门。

《行动方案》的制定和发布，科学规划了汽车动力电池行业的发展目标，进一步明确了任务和措施，有利于加快提高动力电池产品性能和质量水平，提高我国动力电池产业发展核心竞争力，推动新能源汽车产业健康可持续发展。

三、《汽车产业中长期发展规划》明确新能源汽车为汽车产业发展重要突破口

汽车产业是推动新一轮科技革命和产业变革的重要力量，是建设制造强国的重要支撑，是国民经济的重要支柱。进入新世纪以来，我国汽车产业快速发展，新能源汽车发展取得重大进展。但同时，汽车产业大而不强的问题仍然存在，比如创新能力不强、部分关键核心技术缺失等，随着经济下行压力持续加大和汽车保有量大幅增加，一些深层次问题逐渐显现。为落实党中央、国务院关于建设制造强国的战略部署，推动汽车强国建设，工业和信息化部、国家发展改革委、科技部在认真评估汽车工业发展现状、深入分析未来市场需求和产业发展趋势的基础上，形成了《汽车产业中长期发展规划》（简称《规划》），并于2017年4月6日印发。

《规划》确定了“力争经过十年持续努力，迈入世界汽车强国行列”的总目标，核心要义是做大做强中国品牌汽车，培育具有国际竞争力的企业集团。《规划》提出，以新能源汽车和智能网联汽车为突破口，加速跨界融合，构建新型产业生态，带动产业转型升级，实现由大到强发展。《规划》明确，到2020年培育形成若干家进入世界前十的新能源汽车企业、若干家超过1000亿规模的汽车零部件企业集团，到2025年培育若干家进入全球前十的汽车零部件企业集团，突破产业链关键短板，掌握从零部件到整车的关键核心技术。此外，新能源汽车能耗也应达到国际先进水平。

《规划》将新能源汽车作为引领汽车产业转型升级的重要领域，并对今后的发展做出了详细的部署。一是加快新能源汽车技术研发及产业化。利用企业投入、社会资本、国家科技计划（专项、基金等）统筹组织企业、高校、科研院所等协同攻关，重点围绕动力电池与电池管理系统、电机驱动与电力电子总成、电动汽车智能化技术、燃料电池动力系统、插电/增程式混合动力系统和纯电动力系统等6个创新链进行任务部署。二是实施动力电池升级工程。充分发挥动力电池创新中心和动力电池产业创新联盟等平台作用，开展动力电池关键材料、单体电池、电池管理系统等技术联合攻关，加快实现动力电池革命性突破。三是加大新能源汽车推广应用力度。逐步提高公共服务领域新能源汽车使用比例，扩大私人领域新能源汽车应用规模。加快充电基础设施建设，构建便利高效、适度超前的充电网络体系。完善新能源汽车推广应用、尤其是使用环节的扶持政策体系，从鼓励购买过渡到便利使用，建立促进新能源汽车发展的长效机制，引导生产企业不断提高新能源汽车产销比例。不断完善新能源汽车标准体系，提高新能源汽车生产企业及产品准入门槛，加强出厂安全性能检测，强化新能源汽车生产监管，建立健全新能源汽车分类注册登记、交通管理、税收保险、车辆维修、二手车管理等政策体系。逐步扩大燃料电池汽车试点示范范围。

针对重点任务，《规划》还提出了对应的重点工程，其中“新能源汽车研发和推广应用工程”明确，应掌握驱动电机及控制系统、机电耦合装置、增程式发动机等关键技术，支持动力电池、燃料电池全产业链技术攻关，实现革命性突破，大幅提升新能源汽车整车集成控制水平和正向开发能力，鼓励企业开发先进适用的新能源汽车产品。建设便利、高效、适度超前的充电网络体系，建立新能源汽车安全监测平台，完善新能源汽车推广应用扶持政策体系。到2020年，新能源汽车年产销达到200万辆，动力电池单体比能量达到300瓦时/公斤以上，力争实现350瓦时/公斤，系统比能量力争达到260瓦时/公斤、成本降至1元/瓦时以下。到2025年，新能源汽车占汽车产销20%以上，动力电池系统比能量达到350瓦时/公斤。

《规划》为未来10年我国汽车产业发展指明了方向、明确了任务、提供了保障，对于加快我国汽车产业转型升级，培育新动能、发展新经济，具有十分重要的指导意义。《规划》全面分析了新一轮科技革命和产业变革对汽车产业的深刻影响，提出以新能源汽车和智能网联汽车为突破口的发展路径，将促使我国汽车产业加速跨界融合，构建新型产业生态，带动产业转型升级，实现产业由大到强。

四、我国完善汽车投资项目管理 促进新能源汽车健康有序发展

为贯彻落实《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号）有关要求，完善汽车投资项目管理，促进汽车产业健康有序发展，2017年6月4日，国家发展改革委、工业和信息化部联合发布了《国家发展改革委工业和信息化部关于完善汽车投资项目管理的意见》。《意见》明确，将严控新增传统燃油汽车产能，同时将促进新能源汽车健康有序发展。

在完善汽车投资项目管理方面，《意见》对传统燃油汽车项目和新能源汽车项目实行一手严控一手鼓励的差别化政策，同时对新能源汽车的不同车型项目也提出了差异化的要求。《意见》明确，严格控制新增传统燃油汽车产能，原则上不再核准新建传统燃油汽车企业投资项目。同时《意见》还提出规范新能源汽车企业投资项目条件。申请新建纯电动乘用车企业（包括现有商用车企业生产纯电动乘用车）投资项目，应符合《新建纯电动乘用车企业管理规定》（国家发展改革委工业和信息化部2015年第27号令）的要求。申请新建纯电动商用车企业（包括现有乘用车企业生产纯电动商用车）投资项目，应同时满足以下条件：企业具有完整的研发经历、专业研发团队和整车正向研发能力，拥有整车及驱动控制系统、动力蓄电池系统、整车集成及轻量化等方面的核心技术以及相应的试验验证能力；建设内容包括高性能动力电池系统、驱动系统、控制系统及整车（车身成型、涂装、总装等）生产体系；新建企业具有产品质量保障、销售和售后服务、运营监管等能力，拥有拟生产产品的注册商标和品牌所有权；拟生产产品的能耗、续驶里程等指标达到国内先进水平。现有纯电动汽车企业申请建设扩大生产能力的投资项目，上年度产能利用率应高于全行业平均水平。

此外，《意见》还明确，支持企业开展国际合作，鼓励企业充分利用国际技术、资本、人才等资源提升国内新能源汽车产业化水平。《汽车产业发展政策》对新建中外合资轿车企业投资项目核准和中外合资企业数目的规定仅适用于传统燃油汽车，新建中外合资纯电动乘用车企业投资项目按照《新建纯电动乘用车企业管理规定》办理核准。燃料电池汽车投资项目参照纯电动汽车投资项目管理规定执行。插电式混合动力汽车投资项目参照传统燃油汽车投资项目管理规定执行。

不难看出，《意见》是对2004年颁布的《汽车产业发展政策》的进一步完善，目的在于规范汽车行业发展，优化产能结构，并推动新能源汽车产业健康发展，把我国由汽车大国建设成为汽车强国。随着政策的明确，可以预期，一方面我国汽车企业竞争将更加激烈，一批技术实力强、产品质量高的企业将快速成长起来，传统燃油汽车向新能源汽车转型的趋势也将更加明显；另一方面，外资车企在华的新能源汽车布局也将加速提档。在内外合力的作用下，我国汽车产业结构将进一步优化，作为未来我国汽车产业发展的重要方向，新能源汽车产业的发展也将再度提速。

五、车辆购置税法征求意见 新能源汽车免购置税政策有望延续

“落实税收法定原则”是党的十八届三中全会决定提出的一项重要改革任务。2000年10月，国务院颁布了《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》（简称《条例》），规定自2001年1月1日起，对购置应税车辆的单位和个人征收车辆购置税，车辆购置税实行从价计征，税率为10%。2001年至2016年，全国累计征收车辆购置税22933亿元，年均增长17%，其中2016年征收车辆购置税2674 亿元。车辆购置税制度对于组织财政收入、促进交通基础设施建设和引导汽车产业发展都发挥了重要作用。《条例》自颁布施行以来，运行比较平稳规范，在其基础上制定法律的条件已经成熟。为落实税收法定原则，按照党中央批准的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》要求，财政部、税务总局会同有关部门起草了《中华人民共和国车辆购置税法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），并于2017年8月7日正式公布。《征求意见稿》进一步完善了征管机制，根据情况发展变化和税收征管实际，对应税车辆分类、计税价格核定方法等少数事项进行调整，以提高征管效能和纳税服务水平。

我国车辆购置税实施十多年来较为稳定，税制要素基本合理，征管效率较高。从实际执行情况看，不需要进行大的改革，可保持现行税制框架和税负水平基本不变，采取税制平移的方式将《条例》上升为法律。《征求意见稿》对少数征税事项进行合理调整，使税制更加科学合理。税率方面，《征求意见稿》规定车辆购置税的税率为10%，即维持了《条例》的现行规定，确保税法平稳实施。此外，《征求意见稿》延续了《条例》的现行规定，明确了减免税情形，其中明确，对符合条件的新能源汽车、公共汽电车辆等临时性减免车辆购置税政策，可继续授权由国务院决定。

制定车辆购置税法，是贯彻落实税收法定原则的迫切要求和重要体现，有利于完善车辆购置税法律制度，增强其科学性、稳定性和权威性，有利于构建适应社会主义市场经济需要的现代财政制度，有利于深化改革开放和推进国家治理体系和治理能力现代化。值得注意的是，尽管《征求意见稿》规定了车辆购置税的法定税率为10%，但文件中也明确新能源汽车临时性减免车辆购置税政策可继续由国务院授权决定。这也意味着在当前节能减排、推广新能源汽车的大环境下，新能源汽车的购置税减免优惠政策未来仍有延续的可能。

六、《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》发布

为提升汽车节能水平，建立节能与新能源汽车管理的长效机制，促进汽车产业健康发展，借鉴美欧等国家汽车企业平均燃料消耗量和新能源汽车管理法规的立法经验和做法，结合我国汽车产业实际，工业和信息化部起草了《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（简称《办法》），并于2017年9月28日正式发布，自2018年4月1日起施行。

从总体来看，《办法》的出台一方面是促进节能与新能源汽车产业发展的内在要求；另一方面也是贯彻落实党中央、国务院决策部署的迫切需要。近年来，国务院印发了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》、《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》、《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》等多份重要文件，均要求研究实施企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分管理制度，建立新能源汽车产业发展长效机制。

《办法》的起草主要遵循了三项原则思路：一是协同推进，同时设立企业平均燃料消耗量和新能源汽车两种积分，实现节能降耗和促进新能源汽车发展两个目标。二是市场导向，建立积分交易机制，由企业自主确定负积分抵偿方式，政府主要发挥顶层设计、监督管理等作用。三是平等对待，实行统一的积分核算规则。在起草过程中，工信部认真研究了国外相关制度，赴有关企业进行调研，组织汽车行业组织、企业和专家进行研讨，书面征求了发展改革委、财政部、商务部等部门的意见，并面向社会公开征求了公众意见。此外，为与国际接轨，工信部还向世贸组织进行了WTO/TBT通报，对外通报期间多次召开座谈会，听取了有关企业、协会等的意见。

本次正式发布的《办法》共包括八章、四十条。主要内容包括建立积分核算制度和积分管理平台、明确积分核算方法、有条件地放宽小规模企业的燃料消耗量达标要求、设立新能源汽车积分比例要求的门槛、实行积分并行管理和完善监督管理制度。其中针对新能源汽车，《办法》明确，新能源汽车积分比例要求是核算新能源汽车积分达标值的重要参数。对传统能源乘用车年度生产量或者进口量不满3万辆的乘用车企业，不设定新能源汽车积分比例要求；达到3万辆以上的，从2019年度开始设定积分比例要求，其中：2019、2020年度的积分比例要求分别为10%、12%，2021年度及以后年度的积分比例要求另行公布。

近年来，尽管我国节能与新能源汽车产业发展取得了良好成绩，但推动产业持续发展的长效机制尚未建立起来，产业发展对各种优惠政策的依赖性依然较大。《办法》建立起平均燃料消耗量积分和新能源汽车积分“双积分”并行管理机制，兼顾了传统汽车节能水平提升与新能源汽车创新发展，将有效促进我国汽车产业节能减排和转型升级。未来，以新能源汽车和智能网联汽车为突破口，我国汽车产业将加速跨界融合，构建起新型产业生态，带动产业转型升级，实现由大到强发展。此外，《办法》的出台也为补贴政策的退出做好了政策衔接。政策性补贴是一段时间以来我国新能源汽车产业发展的重要推动力。但随着补贴退坡政策的实行，补贴额度不断下降直至2020年完全取消，这会在一定程度上减弱行业发展的动力。双积分管理办法则可以有效减轻补贴政策退坡、退出带来的影响。与补贴政策相比，双积分管理办法是新能源汽车市场化发展的长效机制。高油耗燃油汽车企业通过购买积分的形式补贴新能源汽车企业，可以有效降低新能源汽车成本，加速产业规模化。