[创新驱动]支持天津创新驱动发展的科技创新政策体系研究

实施创新驱动发展战略，是天津立足全局、面向未来的重大战略抉择和应对经济新常态、实现经济转型的重大战略举措。一方面，实施创新驱动发展战略是天津在新一轮产业变革中获取先发优势的必然选择。当前，以智能制造、新能源和移动互联网为主要特征的新一轮产业革命还处于发展的初期，如果能够抓住这一千载难逢的历史性机遇，在新一轮产业革命中超前部署，有所作为，将有可能赢得发展先机，这对于天津的经济社会发展至关重要。另一方面，创新驱动是天津主动适应经济发展新常态，实现可持续发展的必然选择。在经济新常态阶段，要想摆脱原有的粗放型经济发展方式，实现可持续发展，就必须要在创新驱动上下功夫，向创新要发展、要效益，创新驱动是经济新常态下，天津实现经济换挡和转型升级的根本出路。

而实现创新驱动发展，离不开科技创新的支持。习近平总书记多次强调：“实施创新驱动发展战略，就是要推动以科技创新为核心的全面创新。”当前，天津正在积极推进的“京津冀协同发展、国家自主创新示范区和中国天津自由贸易试验区建设”等重点工作，都离不开扎扎实实的创新驱动，离不开科技创新为核心的全面创新。因此，科技创新是天津市实施创新驱动发展战略的核心内容和重点方向，应该大力加强对科技创新政策的相关研究。实际上，经过多年的发展，天津已经建立了较为完善的科技创新政策体系，当然也存在着一些不足。本文对这些问题进行了研究，并提出了相应的改进建议。

一、天津市科技创新政策体系现状分析

据统计，天津已经制定出台了科技创新政策100多项，主要涵盖顶层设计、法律法规、财政金融政策、企业创新政策、创新人才政策、知识产权政策、成果转化政策等方面，已经基本建立了较为完善的科技创新政策体系。

顶层设计方面，天津自从实施创新驱动发展战略伊始，就非常重视该项工作，2006年先后制定出台《关于印发天津市中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）和天津市科技发展“十一五”规划的通知》（津政发[2006]41号）、《天津市人民政府印发关于实施科技发展规划纲要建设创新型城市政策措施的通知》（津政发[2006]46号）等多个文件从科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、技术引进、知识产权、人才培养、科技创新基地与平台建设等方面对支持创新驱动的科技创新政策进行了整体上的战略部署。后来，随着国内外形势的最新变化，特别是《国家创新驱动发展战略纲要》的出台，天津在2016年7月又重新制定了新的顶层设计文件《中共天津市委、天津市人民政府关于贯彻落实国家创新驱动发展战略纲要的实施意见》（津党发[20061]19号），提出了“三步走”的战略目标，并从推动技术创新、强化原始创新、构筑创新平台、发展科技企业、实施重大专项、科技人才培养、鼓励创新创业、创新科技金融、创新政府管理、深化体制改革、实施知识产权战略等方面对支持创新驱动的科技创新政策进行了新的全面部署。

法律法规方面，为了打造有利于科技创新的制度环境，天津充分利用地方立法权，结合地方实际情况，出台了一系列的地方性法规。例如，为了促进中小企业科技创新，出台《天津市实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》；为了促进科技成果转化，出台了《天津市促进技术交易条例》、《天津市促进科技成果转化条例（2001修正）》；为促进高新技术产业的发展，加快天津新技术产业园区的建设，出台了《天津新技术产业园区管理条例》；为了促进科学技术进步，构筑自主创新高地，颁布《天津市科学技术进步促进条例》，并制定《天津市科学技术奖励办法》，对本市科学技术进步活动中做出显著贡献的个人、组织进行奖励；还制定出台并不断修订《天津滨海新区条例》赋予滨海新区更大的自主改革、创新权，颁布《中国（天津）自由贸易试验区条例》，从管理体制、投资开放、贸易便利、金融创新、服务京津冀协同发展、营商环境等方面，以地方性法规的形式，为天津自贸试验区建设保驾护航。此外，为了破除制约国家自主创新示范区发展的机制体制障碍，加快示范区建设发展，保障示范区创新改革，天津正积极推动《天津国家自主创新示范区条例》立法工作。

财政金融政策方面，出台了《关于改进和加强我市财政科技资金管理的意见》，对各类财政支持科技科技创新的方式进行规范。整体来看，这些政策包括三大类：一是采用财政资金直接支持科技创新，如设立专项基金支持科技创新，出台《天津市财政科研项目资金管理办法》、《天津市自然科学基金管理办法》、《天津市科技创新专项资金管理办法》、《天津国家自主创新示范区发展专项资金管理暂行办法》、《天津市科研院所技术开发工作扶持经费暂行管理办法》等政策；二是以税收减免或者财政补贴的方式鼓励科技创新，出台了《天津市科普税收优惠政策实施细则》、《关于科技型中小企业购买高校、科研院所的科技成果或开展产学研合作项目给予财政补贴的实施细则（试行）》、《天津市企业研究开发费用税前加计扣除项目鉴定办法（试行）》、《关于对科技型中小企业引进国（境）外先进技术给予财政补贴的实施细则（试行）》、《天津市重点新产品认定补贴办法》、《天津市“杀手锏”产品认定补贴办法》、《科技型中小企业股份制改造补贴资金管理办法》等政策；三是与各类金融手段相结合，充分发挥政府资金的引导放大作用，吸引更多的社会资金投入到科技创新活动中去，如出台《天津市科技开发贷款项目贴息管理办法（试行）》、《天津市科技型中小企业信用贷款风险补偿办法（试行）》、《天津市鼓励股权投资企业投资初创期和成长期科技型中小企业补贴办法（试行）》、《天津市科技金融对接服务平台认定及考核奖励办法（试行）》、《天津市创业投资引导基金管理暂行办法》、《天津市天使投资引导基金管理暂行办法》、《天津市天使投资引导基金实施细则》等政策。

企业创新政策方面，2010年以前天津主要是积极推动高新技术产业的发展，出台了《批转市科委关于加快我市软件产业发展实施意见的通知》、《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》、《鼓励在天津新技术产业园区华苑软件园建立软件企业的暂行办法》、《天津市高新技术企业认定管理工作的实施意见》等政策。2010年以后，天津则积极推动科技型企业的发展，制定《进一步促进科技型中小企业发展政策措施》，启动《天津市科技小巨人发展三年（行动）计划（2013—2015）》，出台了《关于天津市工程中心服务科技型中小企业发展的实施意见》、《天津市科技企业孵化器落实促进科技型中小企业发展政策措施的实施细则（试行）》等配套政策。同时，在2014年实施《天津市万企转型升级行动计划（2014—2016年）》，鼓励企业依靠科技创新转型升级。2015年，天津在小巨人计划的基础上，又出台了《中共天津市委、天津市人民政府关于打造科技小巨人升级版的若干意见》及《关于贯彻落实〈中共天津市委天津市人民政府关于打造科技小巨人升级版的若干意见〉重点工作分工方案》、《天津市打造科技小巨人升级版“小升高”实施方案（2016—2020年）》、《天津市打造科技小巨人升级版股改、上市挂牌、国内外并购实施方案（2016—2020年）》、《打造科技小巨人升级版干部帮扶工作实施方案（2016-2020）》、《关于在打造科技小巨人升级版中加强考核工作的实施意见》等系列配套政策的出台，大力支持企业进行科技创新。

知识产权政策方面，为了切实加强知识产权的管理和保护，促进天津的科技创新，特别是自主知识产权的创新，天津出台了《天津市加强知识产权管理和保护促进技术创新的实施意见》、《天津市人民政府办公厅转发市知识产权局关于加强知识产权工作促进战略性新兴产业发展实施意见的通知》、《天津市科学技术委员会、天津市知识产权局关于联合推动创新型城市建设和科技型中小企业创新发展的意见》等一系列的政策文件。2016年，还研究制定了《天津市知识产权局关于贯彻落实<中共天津市委天津市人民政府关于贯彻落实国家创新驱动发展战略纲要的实施意见>实施方案》，提出了包括“组建科技小巨人知识产权服务队，精准帮扶助推技术创新；完善高校院所知识产权运营管理，盘活知识产权库存；培育专利导航产业发展实验区，增强产业市场竞争力”等在内的14条具体工作举措。

创新人才政策方面，实施了《天津市科教兴市行动计划》，印发《天津市“高校科技创新工程”实施意见》，启动《天津市创新人才推进计划实施方案》，制定了《天津市“千企万人”支持计划》、《天津市“千企万人”支持计划实施细则》、《天津市“新型企业家培养工程”实施意见》、《天津市人民政府关于实施百万技能人才培训福利计划的意见》等具体的科技创新人才培养政策。同时，为了吸引更多的海内外科技人才，出台《天津市引进人才“绿卡”管理暂行办法》来创新人才引进工作机制，以优质服务来营造引才、用才的良好环境。

科技成果转化政策方面，除了前文提到的地方性法规以外，还出台了一些具体的支持性政策。例如，制定实施了《促进科技成果转移转化行动方案》、《关于开展市级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点工作的通知》、《关于进一步促进高新技术成果转化暂行办法》、《天津市高新技术成果转化项目认定管理办法》等政策文件。此外，天津还非常重视科技企业孵化工作，制定了《关于促进我市科技企业孵化器建设与发展的意见》和《天津市科技企业孵化器管理办法》等支持性政策。

二、天津市科技创新政策体系取得的成效与存在的主要问题

较为完善的科技创新政策体系为天津的创新驱动发展提供了重要支撑，也取得了突出成效，这主要体现在两个方面：

一是科技进步水平位居全国前列。根据科技部战略院发布的《中国区域科技进步评价报告2015》，2015年天津综合科技进步水平指数首次突破80%，达到81.43%，全国排名已经连续10多年在北京和上海之后，居全国第3位。在科技进步环境、科技活动投入、科技活动产出、高新技术产业化和科技促进经济社会发展等5项一级指标中，天津均名列前茅，尤其是在科技进步环境指数和高新技术产业化指数方面，均居全国首位。而在科技活动人力资源、科研物质条件、地方财政科技拨款、高新技术产业化、知识密集型服务业、企业科技创新、创新创业氛围等7个二级指标中，天津也位居全国前列。

二是科技创新能力大幅提升。2015年天津研究与试验发展（R&D）经费达到510.18亿元，是实施创新驱动发展战略最初2005年72.92亿元的7倍，研发经费投入强度3.08%，位列北京和上海之后，全国排名第三。2016年天津全年受理专利申请10.65万件，是2005年1.17万件的9.1倍，专利授权3.97万件，是2005年0.3万件的13倍。截至2016年末，天津全市共有国家高新技术企业3265家，科技型中小企业8.8万家（其中，规模过亿元企业3902家），国家重点实验室12个，国家部委级重点实验室49个，国家级工程（技术）研究中心36个，国家级企业技术中心45个。

然而，天津的科技创新政策体系仍然存在着一些问题亟待解决，这些问题主要体现在以下三点：

一是天津科技创新政策的整体开拓力度不足。从整体上看，天津所制定出台的科技创新政策大多是对国家科技创新政策的贯彻落实，循规蹈矩居多，创新力度不足，并没有充分发挥地方上的主观能动性，结合天津特点推出一些创新的政策举措。而从滨海新区开发开放、天津国家自主创新示范区和天津自由贸易区所出台的相关科技创新政策来看，也大多是以跟踪上海自贸区和中关村国家自主创新示范区的政策为主，没有形成鲜明的天津经验，开拓力度明显不足。

二是政府和市场之间存在某些错位问题。在科技资源配置过程中，政府和市场分别承担着不同的作用，如果存在错位，就会导致政策失灵。在天津的科技创新政策中也存在着一些这样的问题。例如，尽管2015年天津的研发经费投入强度已经达到3.08%，位居全国前列，但作为科技创新的主体，企业的研发经费投入强度仅为1.1%，大大低于发达国家企业研发投入强度2%的平均水平，也远远低于全市的平均水平，这充分说明财政资金在天津的研发经费投入中占比过高，承担了部分本该由企业承担的任务。

三是同质化的科技创新政策实施效果不佳。将天津的科技创新政策与其它兄弟省市的科技创新政策相比较，会发现一个非常有意思的现象，各地所制定的政策都大同小异，差别不大。这种越来越同质化的趋势，使得很多科技创新政策的实际实施效果不佳，无法达到预期。例如，在科技创新人才政策方面，天津也出台了一系列的优惠政策，但与兄弟省市的差别并不大，这导致在与兄弟省市的人才大战中并没有取得明显优势，十二五期间天津全市自然科学专业技术人员的年平均增长率不足1%。

三、进一步完善天津市科技创新政策体系的建议

为了更好的发挥科技创新政策对天津创新驱动发展战略的支撑作用，针对天津科技创新政策体系中存在的主要问题，提出如下政策建议：

一是加大对科技创新政策的开拓力度，大胆进行先行先试。要想在全国乃至全球的科技竞争中取得先机，实现创新驱动发展，就必须突破因循守旧的传统观念，加大对科技创新政策的开拓力度，进行大胆创新。而在“自由贸易试验区建设”、“国家自主创新示范区建设”、“滨海新区开发开放”等三大国家战略实施中，天津拥有“国家综合改革创新”、“国家自主创新”等方面的先行先试权。因此，天津应该在充分利用这一先行先试权，在不违反我国和天津现行法律法规的前提下，在科技金融、成果转化、知识产权保护、创新人才引进与培养等科技创新政策方面，大胆进行先行先试，以期最终能够形成可复制的、在全国有较大影响力的天津经验。

二是正确处理政府与市场关系，着力解决市场失灵。进一步加大政府财政对基础研究、关键共性技术、公共服务平台等具有明显正外部性的科技投入力度，大力支持行业协会等组织开展行业关键共性技术的集体攻关，并对所取得的研究成果对业内企业免费或者低价开放。进一步加大知识产权执法力度，试点建立以商业模式创新为代表的新业态新领域创新成果知识产权保护制度，鼓励科技创新并切实保护创新者的合法权益。进一步加大对企业，尤其是民营企业、中小企业的支持力度，充分发挥财政资金的引领放大作用，采取多种举措降低企业的研发成本、技术获取成本、新产品的市场推广成本以及创新的失败成本，大力激励企业进行科技创新。

三是突出天津特色，打造差异化的科技创新政策。密切跟踪研究欧美等发达国家在科技创新政策方面的最新成功经验，加大对“京津冀协同发展”、“自由贸易试验区建设”、“国家自主创新示范区建设”、“一带一路建设”、“滨海新区开发开放”等五大国家战略，特别是战略交集中相关政策的研究力度，紧密结合天津本地的特点，努力寻找天津在科技创新政策方面的突破口，制定出台一批具有天津特色的、差异化的科技创新政策，力争在科技创新政策方面做到“人无我有、人有我精、人精我专”，以帮助天津在与兄弟省市的创新驱动发展竞争中赢得可持续的领先优势。