[经济分析]中国注重加强PPP投资模式风险管控

一、中国PPP投资模式取得阶段性成果

财政部最新公布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，截至2017年9月末，全国入库项目14220个，累计投资额为17.8万亿元。同时，环保等领域向民企开放力度加大。全国管理库中市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数量居前三位，分别为2561个、931个和481个，合计占同口径全国总数的58.6%；市政工程、交通运输、城镇综合开发项目投资额居前三位，分别为31983亿元、30306亿元和10759亿元，合计占同口径全国总投资额的72.2%。截至9月末，落地项目2388个、投资额40923亿元，环比增加367个、7958亿元，增幅分别为18.2%和24.1%。从落地项目数行业分布看，截至9月末落地项目数前三位是市政工程1020个、交通运输320个、生态建设和环境保护177个，合计占落地项目总数的63.5%。从落地项目投资额行业分布看，截至9月末落地项目投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为15166亿元、11653亿元、4658亿元，合计占落地项目投资额总数的76.9%。值得注意的是，从PPP市场结构来看，民企参与行业数比去年增多。截至9月末，民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计270个，占落地项目数的47.2%。民营企业参与的行业领域达17个，其中，市政工程108个，生态建设和环境保护30个，养老20个。而去年位居前列的则是市政工程、交通运输和水利建设。相比去年，民企参与的行业新增了农业、林业、体育等。在规范不好的项目的同时，也要强化对规范项目、示范项目的奖励机制。到目前为止，经过物有所值的评估，经过两个论证以后进入到全国财政部指导PPP项目库已经超过10万亿的投资规模，项目投资规模7000个。下一步在顶层的设计上，财政部想要有四个转变，从关注数量向专注规范转变，从增量向存量项目转变，更重视长期效益，同时推动PPP的参与方走出去。第一个转变是单纯的关注项目落地多少，要向专注的规范转变。第二从过高的增量项目要向存量项目转变，第三个是关注短期的效益要向中长期效益转变，第四个是在力所能及的情况下要推动我们PPP的参与方走出去，支持国家一带一路的发展。

财政部 近年来，随着PPP模式热度持续升温，环保类PPP项目凭借预期盈利稳定等特点，受到了广泛关注。PPP模式有效解决了环保项目融资困难、资金到位难、管理效率低下等问题，为地方环境建设提供了强而有力的支持条件。公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个领域PPP项目都具有推动经济结构绿色低碳化的作用。

财政部副部长、PPP工作领导小组组长 史耀斌 目前我国已经成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场，且呈现出广覆盖、绿色低碳项目受重视、公共服务有效供给质量和效率提升、项目加速落地、民营企业参与率提高、示范项目“灯塔”作用显著等特点。

中国华信能源有限公司总裁 陈秋途 PPP模式的实质是在政府公共部门与私营部门之间建立桥梁，让非公共部门参与公共产品和服务的提供，从而更加有效地促进社会资源的配置，更好地改善人民群众社会生活。这是我国公共事业改革发展的一个必然趋势，是深层次推动政府职能转变的客观需要。

二、需要重视PPP投资中的问题与风险

虽然我国的PPP建设取得了一定成熟，但在PPP的改革实践过程中，仍有不少问题掣肘着市场的健康发展。比如，一些地方政府片面将PPP作为新的融资工具，重发展、轻规范，重短期效果、轻风险防范等。服务水平不高、市场准入门槛较低、行业标准不健全等问题需要引起重视。

财政部副部长、PPP工作领导小组组长 史耀斌在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性风险。对此，应高度警惕并要切实加以解决。未来要严把PPP模式的适用范围和边界，坚决剔除不规范项目，同时严守财政支出10%的“红线”。

财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任 王毅 地方政府、社会资本、中介组织、配套政策四个方面都存在一些不规范现象，需要给予足够重视。例如，地方政府方面，过于重视融资对经济增长的拉动，而轻视长效机制的塑造；过于重视短期投资效果，而轻视长期风险防范等，社会资本方面，注重短期利益而轻视长期运营。目前PPP项目存在不规范的现象，过于重视短期投资效果，而轻视长期风险的防范。下一阶段的发展中，要清理不具备条件、没有规范开展两个论证的项目。特别是那些不属于公共产品供给属性，自己的资本金不到位，资本金穿透以后都不是自有资金。未来的项目运行没有很好的绩效，过渡的依赖政府付费的项目我们有考虑把它剔除。

中国华信能源有限公司总裁 陈秋途 当前，我国PPP发展中比较突出的问题就是泛化、异化、企业杠杆率过高这三大风险隐患。在顶层设计和政策体系的引导下，今后PPP发展的重点也将从数量规模的扩张转向提质增效，更加透明公平可持续。

三、加强PPP模式风险管控

财政部副部长、PPP工作领导小组组长 史耀斌 未来PPP加强风险管控主要包括五点：一是严守底线，狠抓规范管理。要严把PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范项目。来规范项目开发，不触底线、不碰红线，做真PPP项目。二是细化措施，严格风险控制。要完善风险分担机制，防止风险不合理转移。加强财政支出责任监测，严守财政支出10%的“红线”。控制实体企业融资杠杆倍数，严防表外业务风险。要加强部门监管协同联控，预防金融财政风险。三是把住关口，系统优化管理。要科学制定项目实施方案，充分利用市场创新。把好物有所值评价和财政承受能力论证关，抓好公开公平采购，防止歧视和垄断。严格合同管理，规范绩效付费。鼓励融资创新，提高项目可融性，降低融资成本。四是用好新科技，提升透明度建设。要用好“互联网+”和大数据技术，推进信息对称管理。细化披露标准，统一披露内容，用好全国PPP综合信息平台。五是全面实施绩效管理，提高经济运行质量。要细化绩效考核标准，完善按效付费机制，优化全生命周期一体化管理。对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。

财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任 王毅 未来财政部角度的顶层设计将实现四个转变：从单纯关注项目落地数量，向关注项目规范性转变；从重视增量项目，向更加重视存量项目转变；从关注短期效益，向关注中长期效益转变；在力所能及的情况下，更好地推动我国企业以PPP模式“走出去”，支持“一带一路”发展。在清理项目库的同时，财政部还将积极鼓励支持好的、规范运作的项目。研究提高奖补力度，重点落实精准扶贫任务目标，对连片贫困区公共服务、基础设施PPP项目给予更多的倾斜。到目前为止，经过物有所值的评估，经过两个论证以后进入到全国财政部指导PPP项目库已经超过10万亿的投资规模，项目投资规模7000个。

中国华信能源有限公司总裁 陈秋途 未来可从以下几个方面入手，进一步完善PPP市场的发展环境。一是完善顶层设计。在抓紧推进PPP立法的同时，要秉承物有所值原则，强化财政承受能力论证，加强PPP项目财政支出责任的监测，特别是强化一般公共预算支出10%红线的硬性约束。二是规范项目库管理。组织开展PPP项目库的集中清理，对不具备条件、没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。三是适度强化奖补力度。在清理项目库的同时，积极鼓励支持好的、规范运作的项目。推广PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题。规范发展是推进PPP事业可持续发展的基础。只有做真正的、规范的PPP，才能为PPP发展注入持久的动力和活力。

    国资委办公厅下发《关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知》（征求意见稿） 1、明确财务承受能力边界。各中央企业应当紧密围绕集团发展主业和战略规划，审慎研判开展PPP业务，拟开展的企业要结合自身实际，综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流和资产负债状况等，明确自身PPP业务财务承受能力上限，对PPP业务实行总量管控。一是以建筑施工为主业的中央企业，累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的资金与由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过集团净资产的40%；其他中央企业不得超过20%，并应符合国资委核定的非主业投资比例限制；资产负债率超过中央企业债务风险管控警戒线的企业，不得开展推高集团资产负债率的项目。二是应当做好集团内部风险隔离，指导拟开展PPP业务的子企业明确各自上限；资产负债率高于90%、近2年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资PPP业务。三是非金融子企业不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。已开展PPP业务的企业，应自本通知印发3个月内，按照上述要求明确本企业PPP投资规模上限。2、严格财务风险源头管控。强化PPP项目源头管控，是有效防范PPP项目财务风险的关键。各中央企业应当高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响，建立健全PPP业务管控体系，明确决策权限，坚持“事前算赢”原则，严格项目筛选，规范有序参与市场竞争，从源头防范PPP投资财务风险，确保有限财务资源发挥最大效用。一是建立健全集团PPP业务预算约束、风险防控、事后评价、责任追究等全过程管控体系，细化PPP业务投资管控流程，明确集团分管领导和牵头部门，构建权责明晰的决策管理机制，实行重大决策终身责任追究制度，防范盲目决策，遏制短期行为。二是强化集团管控，从严划分集团与各级子企业PPP项目投资决策权限和标准，规范履行有关“三重一大”程序，单个项目计划总投资超过10亿元或拟开展子企业资产总额5%的，均应由集团批准。三是在投资决策前应加强财务可行性分析，不得开展不满足财务管控指标要求的项目。企业应当参考本企业平均投资回报水平合理设定PPP投资回报率等财务指标，其中投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本。四是加强对拟开展合作的地方政府履约能力的事前评估，结合当地政府负债规模、财政收入、履约历史等情况，综合分析资信状况，审慎选择通过财政承受能力论证的项目。特别是对财政收入主要依赖转移支付的地方，审慎开展回报方式以政府付费为主的PPP项目。3、优化项目资金安排。在PPP项目中，应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势，合理确定权益债务融资比例、股权比例，努力降低综合融资成本，并重点做好项目运营合作安排，确保合理回报，实现合作共赢。一是落实股权投资资金来源。中央企业应当落实好拟开展PPP投资的自有资金安排；作为第一大实体企业股东的PPP项目，可根据项目需要引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方；积极吸引各类股权类受托管理资金，以及保险资金、年金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大资本金投入。二是做好债权资金安排。积极与各类金融机构建立PPP业务合作关系，争取长期低成本资金支持，使债务融资与项目生命周期相匹配。三是积极盘活存量投资。根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、项目收益权证券化等多渠道盘活资产，收回资金，实现PPP业务资金平衡和良性循环。四是规范融资增信。中央企业在PPP项目股权合作中，应坚持“同股同权”原则，不得以“名股实债”方式引入股权资金，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；项目债务融资需要增信的，原则上应当由项目自身资产或股权投资担保，确需股东担保的，应由各方股东按照出资比例担保。4、规范PPP业务会计核算。各中央企业应当按照“实质重于形式”原则，根据《企业会计准则》相关规定规范会计核算。一是严格界定合并范围。根据股权出资比例，其他出资方的投资性质，与其他投资方的关联关系（如合营、劣后级出资、担保等），对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，综合判断是否对项目具有控制；企业作为项目第一大实体企业股东的，除有确凿证据表明不控制的项目外，原则上均应纳入合并范围；对不控制的项目，应当建立台账，参照表内项目严格管理，严防表外业务风险。二是规范核算项目收益。同时参与项目投资、建设或运营的，应当参考市场相同或类似项目，合理划分和核算各阶段收益。三是谨慎计提资产减值准备。定期对PPP项目长期股权投资、取得的收费权、股东借款等资产开展减值测试，重点关注实际运营情况与项目可研预期差距较大、地方政府付款逾期等减值迹象，及时足额计提减值准备，防范资产价值不实。