[京津冀]河北省建设京津冀生态环境支撑区研究——基于京津冀协同发展视角

2016年06月06日来源:《经济论坛》2016年第2期作者:罗振洲赵英博

2012年，党的十八大报告首次提出要开展经济、政治、文化、社会、生态五大文明建设，这是党中央首次将生态文明建设纳入国家发展战略之中。2015年，党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》又强调要“统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”，标志着生态文明建设将作为国家发展的重要战略目标而长期坚持下去。在区域发展战略层面，中共中央政治局于2015年4月召开会议，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（简称“《纲要》”），标志着京津冀协同发展正式上升为国家重大发展战略。《纲要》对河北省提出了明确的发展目标定位，即“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”¹，这也意味着河北省在未来较长时期的发展战略的核心目标之一就是建设生态环境支撑区。当前，系统梳理与分析河北省在建设京津冀生态环境支撑区方面的优势与劣势、面临的挑战与机遇，进而在政策创新的基础上顺利推进京津冀生态环境支撑区建设，这对于河北省实现“经济强省、美丽河北”的发展战略目标和促进京津冀协同发展有着重要而深远的现实意义。

一、河北省建设京津冀生态环境支撑区的SWOT分析

（一）优势分析

1.基础设施建设基础较好。经过长期发展，河北省在基础设施建设方面已经具备了较好的条件。以高速公路为例，截至2015年底，河北省高速公路通车总里程达到了6333公里，仅次于广东省，位于全国第二位。良好的基础设施为河北省发展商贸物流、生态旅游等服务业打下了坚实基础，从而能够间接带动生态环境支撑区建设。

2.区位与资源优势明显。河北省环绕首都北京，具备对接、利用首都所拥有的人才、教育、科技、研发、创新、资本等各种优质资源的天然优势，也能够对接天津市的相关优质资源，这是其一；其二，河北作为人口大省，2014年底，全省共有常住人口7383.75万人²，庞大的人口与劳动力资源能够为河北省生态环境支撑区建设提供有力的人力资源保障；其三，河北省境内既有燕山、太行山等山脉，、又有坝上等草原，还有秦皇岛、唐山、沧州等环渤海区域，地理形态丰富，自然生态资源丰厚，这些都为河北省建设京津冀生态环境支撑区奠定了坚实基础。

3.生态环境相关政策体系逐步完善。随着京津冀协同发展上升为国家重大发展战略，国家及河北省都在陆续制订出台生态环境建设的相关政策，初步构建起生态环境建设政策体系，为相关工作提供了强大的法制支撑。例如，河北省在2016年出台了《河北省大气污染防治条例》³，从大气污染防治的规划和标准、措施、重污染天气应对、重点区域联合防治等方面做出了详细规定，将为河北省建设京津冀生态环境支撑区提供有力的法制保障。

（二）劣势分析

长期以来，河北省的产业结构不尽合理，突出表现在第二产业以钢铁、煤炭等为主，第三产业发展偏弱，逐渐形成了以钢铁冶炼制造、煤炭开采加工等高能耗、高污染行业为特色的产业结构。当前及今后一个时期，如何加快河北产业转型升级步伐，有效化解落后及过剩产业，顺利实现劳动力转移就业，是河北省建设生态环境支撑区所面对的最大问题（2014年京津冀区域经济数据参见表1）。数据显示，河北省三次产业结构比例为11.7：51.1：37.2，呈现出明显的橄榄形结构。北京市三次产业结构为0.7：21.4：77.0，表现为稳定合理的金字塔形结构。因此，河北省在未来发展中必须探索加快第三产业发展的新方向与新路径，优化三次产业结构比例，大力发展服务业等相关产业，这也是建设京津冀生态环境支撑区的重要基础。

（三）机遇分析

当前，河北发展面临诸多历史机遇，把握好了就能够实现区域经济社会发展跃上新的台阶。在这些机遇中，分量最重的就是京津冀协同发展上升为国家重大发展战略。《纲要》对河北省在京津冀区域中的地位进行了清晰明确的四大定位，一是建设全国现代商贸物流重要基地；二是建设产业转型升级试验区；三是建设新型城镇化与城乡统筹示范区；四是建设京津冀生态环境支撑区。这四大目标之间不是毫无关联、各自独立的关系，而是相互促进、相互依赖的关系。例如，没有高效便捷的交通物流设施，就难以实现生态旅游产业的大发展；没有产业转型升级试验区建设，也就难以顺利实现京津冀生态环境支撑区的发展目标。

2022年，北京市将与河北省的张家口市联合举办冬季奥运会，这是河北省尤其是地处环首都贫困带的张家口和承德两市区域所面临的重大历史发展机遇。围绕冬奥会相关设施建设，能够有力地拉动河北省生态环境、交通设施、体育产业、生态农业、观光旅游相关产业的发展，它在优化河北三次产业结构的同时，必将对京津冀生态环境支撑区建设产生积极的影响。

（四）挑战分析

河北省要顺利实现京津冀生态环境支撑区建设目标，需要着重处理好以下两大挑战。第一大挑战是如何协调京津冀三地之间的利益关系。长期以来，京津冀三地之间实际上处于一种不平等地位之间的博弈。北京作为首都所拥有的巨大行政资源使得其在三地之中始终处于优势和强势的地位，而天津作为四大直辖市之一也拥有较强的语话权，河北则相对处于最为弱势的地位。如果还按照旧有博弈模式走，河北省要建设京津冀生态环境支撑区必然困难重重。因此，需要北京、天津拿出最大诚意和各种资源来参与其中，这才能确保河北省建设京津冀生态环境支撑区目标的顺利实现。第二大挑战是如何协调河北省的四大功能定位目标之间的关系。前面说过，这四大目标之间是相互支撑、相互影响的关系，要将四个目标落到实处，就必须以科学、系统的眼光来研究分析，厘清四者之间的关系脉络，既要抓重点、有次序，又要抓全局、务实效，把它当作一盘棋来下，这样才能确保四大定位目标的顺利完成。

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二、建设京津冀生态环境支撑区的宏观政策创新思路：在国家层面应加大对河北省建设生态文明现行示范区的支持力度

为加快生态文明建设步伐，2012年环保部印发了《国家生态建设示范区管理规程》。2013年8月，国务院印发了《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》，提出要“在全国选择有代表性的100个地区开展生态文明先行示范区建设，探索符合我国国情的生态文明建设模式”。2013年12月，国家发改委等六部门联合印发了《关于印发国家生态文明先行示范区建设方案（试行）的通知》，标志着生态文明先行示范区建设在全国范围内展开。2014年7月，国家发改委等六部门联合印发了《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》，在公布的全国首批57个生态文明先行示范区名单中，河北省仅有承德、张家口两市被纳入。在2015年12月国家发改委公布的《第二批生态文明先行示范区建设名单》中，河北省仅有秦皇岛市及廊坊市的北三县（香河、三河、大厂）入选。由此可见，在河北省现有的11个设区市中，只有不到1/3的区域被纳入生态文明先行示范区建设行列，这充分说明国家在宏观政策扶持河北省建设生态环境支撑区方面的力度不足。因此，在“十三五”期间，建议国家加大对河北省建设生态环境支撑区的政策倾斜力度及相关支持，为河北省生态环境支撑区建设目标的顺利实现提供更有力的扶持、奠定更坚实的基础。更重要的是，在国家层面，建议京津冀协同发展领导小组设立生态环境支撑区建设部门，统筹协调推进相关工作，这将有利于工作的开展和目标的实现。

三、建设京津冀生态环境支撑区的中观政策创新思路：在省市政府层面，京津冀三地应该政策配套、齐抓共管，共同做好京津冀生态环境支撑区建设

京津冀三地地域相连，唇齿相依。由此，要建设京津冀生态环境支撑区，就必须改变过去“北京喊，天津看，河北干”的状况，必须有一个清醒的认识，即建设京津冀生态环境支撑区不仅仅是河北一家的事，更是北京、天津的事。因为京津冀生态环境支撑区建设好了，不仅是河北自身受益，而且京津受益更多。所以，京津冀三地政府必须站在区域协同发展的高度，围绕京津冀生态环境支撑区建设，形成合力，优势互补，资源共享，共同构建相关政策体系，为之奠定坚实的政策基础。

京津冀三地基于政策层面的合作可以按照如下思路进行：一是京津提供政策配套支持。由于京津冀生态环境支撑区建设受到河北省产业转型升级、劳动力转移就业、服务业等相关产业发展等各种因素影响，所以北京在疏解非首都功能时应重点向河北倾斜，天津也应基于自身定位基础上在多个领域开展与河北省全面对接。只有突破目前的行政、政策等各种壁垒，才能真正促进京津冀生态环境支撑区建设的更好更快发展。二是充分发挥政府和市场的两个积极性，为河北省提供人才、资金、技术等全方位的支持。由于京津冀生态环境支撑区建设是一个庞大的系统工程，仅靠政策支持是远远不够的，还需要京津两市对河北省在人才培养与引进、资金补贴扶持、生态产业规划与发展、生态环保技术研发与创新等方面展开全方位的深度合作。三是建立京津冀三省市生态环境支撑区建设联席会议机制，统筹规划，协调利益，强化合作，共同推进。

四、京津冀生态环境支撑区建设的微观政策创新思路：以“三带一区”建设来引领区域协同发展

（一）创新思路

在京津冀协同发展的大背景下，打破行政、地域藩篱，以产业发展来引领和带动京津冀生态环境支撑区建设是一个现实可行的方向选择。如果河北省未能实现产业转型升级，依然走重污染、高能耗的产业发展的老路子，京津冀生态环境支撑区的建设目标就难以顺利实现，也难以实现河北省建设现代商贸物流重要基地、新型城镇化与城乡统筹示范区这两大目标。因此，在微观层面，河北省产业转型升级试验区建设是引领与带动京津冀生态环境支撑区及其他两大目标定位的核心与关键因素。

（二）具体操作

在具体操作上，河北省可以按照“三带一区”思路，通过实现产业转型升级来促进京津冀生态环境支撑区建设。“三带一区”指的是燕山绿色产业带、太行山绿色产业带、环渤海高新技术产业带和冀中南绿色产业示范区。

1.燕山绿色产业带。该产业带在地理区域上包括北京市燕山山脉区县，承德市全市，张家口市北部、东部部分区县。在产业发展上，以绿色生态农业、生态文化旅游、冰雪体育产业、生态农牧业、生态涵养农林业等产业为主，各地应立足自身资源优势，明确定位，力争走出一条特色化、差异化的产业协同发展新路径。

2.太行山绿色生态产业带。该产业带在地理区域上包括张家口市西部及南部区县，保定市、邢台市、邯郸市西部太行山沿线区县。在产业发展上，由于这一区域生态环境比较脆弱，资源环境承载能力比较薄弱，因此不宜再大规模发展采矿业、冶炼加工等产业，而应重点发展生态涵养林业、绿色生态农业、生态文化旅游这三大产业。根据规划，到2018年太行山高速公路即将建成通车，这是河北省太行山脉区域经济社会发展的重大机遇，沿线各地应尽早规划建设配套路网，打通山区交通的“最后一公里”，从而促进太行山绿色生态产业带建设，早日实现京津冀生态环境支撑区的建设目标。

3.环渤海高新技术产业带。该产业带在地理区域上包括秦皇岛市、唐山市、天津市滨海区域、沧州市。由于这一区域地处渤海沿线，属于经济发达区域，陆路、海路、空中等各种交通设施较为完备，人才、资本、技术等资源较为密集，具备了重点发展高新技术产业的要素优势。秦皇岛市可重点发展高新技术研发与制造、海运业、仓储物流、体育产业、文化艺术、生态旅游、生态农业等。唐山市虽然面临较为沉重的钢铁、煤炭业转型压力，但由于有较好的冶炼加工制造基础，因此在转型上可以考虑重点发展智能制造、循环经济、海洋产业、生态农业、工业旅游等产业。沧州市有较好的化工产业基础，也是河北新兴经济发展的重点区域，可重点发展生态农业、化工循环经济、高端装备制造、文化旅游等产业。

4.冀中南绿色产业示范区。该产业支撑区在地理区域上包括石家庄市中东部、衡水市、邢台市中东部、邯郸市中东部。冀中南区域为平原地带，农业基础较好，劳动力资源充沛，具备了发展大规模生态农业的优势。目前，我国尚未有一个区域全面推行严格的绿色生态农业发展模式。考虑到冀中南区域在生态环境支撑区建设中的重要地位及示范作用，建议将该区域建设成为全国首个大规模、综合性的“绿色生态农业示范区”，重点发展大面积绿色生态农业，涵盖大规模绿色生态无公害食品的种养殖、深加工、仓储物流贸易等全产业链，最终建设成为华北、全国乃至世界重要的绿色生态有机食品产业基地。同时，还应该在该区域重点发展生态涵养、生态旅游、文化艺术、商贸物流、高新技术研发与制造等相关产业，通过产业转型升级来引领与带动生态环境支撑区建设。

注释：

1.《京津冀协同发展领导小组办公室负责人就京津冀协同发展有关问题答记者问》，新华网，2015年8月23日。

2.数据参见《河北省2014年国民经济和社会发展统计公报》，河北省统计局网站。

3.2016年1月13日由河北省第十二届人民代表大会第四次会议通过。

参考文献：

[1]京津冀协同发展领导小组办公室负责人就京津冀协同发展有关问题答记者问[EB/OL].新华网，2015-8-23.

[2]河北省人民政府.河北省大气污染防治条例[EB/OL].河北省人民政府网站，2016.

[3]河北省统计局.河北省2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].河北省统计局网站，2015.

[4]北京市统计局.北京市2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].北京市统计局网站，2015.

[5]天津市统计局.天津市2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].天津市统计局网站，2015.

[6]环保部.国家生态建设示范区管理规程[EB/OL].环保部网站，2012.

[7]国务院.国务院关于加快发展节能环保产业的意见[EB/OL].国务院网站，2013.