[区域发展]生态约束下的京津冀地区非首都功能疏解承接能力评价

一、问题的提出

首都功能过度聚集，一方面会造成拥挤效应，不利于北京的健康发展；另一方面也会对周边地区产生负面影响，导致区域间发展差距过大。疏解非首都功能是《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的指导思想，同时也是重要举措。然而，在落实功能疏解过程中，需要格外关注迁入地的配套发展。否则，疏解工作不但不会对天津、河北等承接地形成带动作用，反而会将其原本发展势头向好的产业扼杀在摇篮之中。

目前围绕功能疏解展开的研究并不多，但与此密切关联的产业转移问题研究成果颇丰。已有大量研究证明发达国家和发展中国家之间，以及国家内部区域之间，均不同程度地存在产业转移的情况。美国[1]、加拿大[2]和欧盟[3]等经济体的产业转移过程主要受市场因素驱动，Lee的研究表明，制造业企业倾向于离开过度集中的地区，转而搬迁至潜在的工业核心区[4]。日本[5]、韩国[6]和中国[4]的大都市疏解经验则很大程度上受到区域政策的影响。Okubo和Tomiura认为，区域分散政策的确能够发挥作用，但首先被疏解到非核心区的往往是生产率水平较低的企业[5]；相比于其他国家，韩国的分散政策效果明显，1970年之后首尔聚集的人口占比开始下降，其主要原因在于制造业的转移，而这些都要归功于贸易成本的降低、交通和通信网络的完善及其他地区综合配套能力的提升[6]。

近年来，国内学者更多地将目光转向了一国内部不同区域间的产业转移可能，相应地形成了诸多理论成果。从研究内容来看，大部分实证研究围绕欠发达地区承接产业转移的综合潜力展开，普遍存在忽视迁入地生态环境约束的情况[7][8]；从研究对象来看，起步较早、发展较快的“长三角”和“珠三角”城市群及其周边欠发达地区是国内学者关注的热点[7][9][10]，京津冀地区的产业转移问题是在“十三五”提出“三大战略”之后才受到重视；从研究方法来看，大多采用多指标综合评价技术，应用数量最多的包括：因子分析或主成分分析[7][9]、偏离—份额分析法[9]、模糊评价法[10]等，具体指标选择和权重确定过程受评估者主观影响程度大。针对目前研究中存在的缺陷和不足，本文在邓仲良等[11]的研究基础上，综合运用超效率DEA（Super Data Envelopment Analysis）方法和主成分分析法（Principal Component Analysis，PCA），将生态环境约束纳入定量分析框架。

本文的结构安排如下，首先对京津冀地区功能承接地的规划建设情况作简要回顾，其次通过有关功能分布现状和疏解方向的定量分析明确目前的问题所在，最后基于已有研究成果得出生态约束下的京津冀地区功能承载力评价。

二、功能承接地规划建设现状

疏解非首都功能涉及治理北京“大城市病”难题，同时须兼顾周边地区尤其是河北的发展。河北作为拱卫京畿的战略要地，不论从地理区位角度还是产业梯度层面都应是北京疏解非首都功能的首选承接地，其次为天津。自《纲要》通过至今，京津冀三地已经多方位、多角度、多层级地展开合作。数据显示，截至2016年上半年，京津两地4000多家企业已在河北落地生根。2015年11月，河北发布《中共河北省委关于制定河北省“十三五”规划的建议》①，首次明确河北省11个地级市及定州、辛集等特色功能节点城市的发展方向和功能定位，通过厘清各地在京津冀协同发展中的分工，实现“三个精准”，即精准确定功能分区，精准承接北京非首都功能疏解和产业转移，精准打造发展平台和载体。

目前，京津冀三地集中精力围绕“4+N”产业合作平台②开展工作，推进北京企业在京津冀全产业链布局，着力构建上下游联动的产业转移承接格局。其中，雄安新区宣告成立，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。这对于疏解北京非首都功能，具有重大现实意义和深远历史意义。《北京（曹妃甸）现代产业发展试验区产业发展规划》正式对外发布，重点围绕装备制造、新能源、节能环保等产业投资建设，旨在15年内将曹妃甸打造成首都战略功能区和协同发展示范区；张（家口）承（德）生态功能区将推进大数据、旅游、养老、农业等产业合作，目前张北云计算产业基地已经确定9个合作项目，总投资800亿元；《天津滨海—中关村科技园合作框架协议》落地，探索两地跨区域打造和完善产业链的新模式，充分发挥两地比较优势，优先发展电子信息、先进制造、节能环保等产业，建设高水平的研发转化基地；京津两地主管部门共同签署《关于北京新机场建设跨省域管理框架协议》，围绕提升国际交往中心功能和保障国际一流的航空服务，科学规划临空经济区功能布局，强化规划管控作用，严格控制人口规模。

三、功能分布与疏解现状

在考虑疏解非首都功能之前，厘清具体哪些功能属于“非首都功能”之列，很有必要。目前相关学者提出了几种界定非首都功能的方法，实际上都存在一些问题。比如，认为不符合北京“四个中心”定位的功能就是非首都功能，或认为低端、低效益、低附加值的部门属于非首都功能，或认为低素质人口及其从事的行业是非首都功能。事实上，北京定位并不完全等同于首都功能，城市的正常运转有赖于部门类别的完整和相互配合，根本就不存在所谓“低端”一说。北京需要疏解的是发展规模超过了其需要满足的人口数量，且与北京定位不相吻合的部分。下文中对当前京津冀地区的功能分布格局和疏解转移趋势作了较为详尽的定量分析。

（一）京津冀三地功能分布现状

北京作为中国首都之所以出现严重的大城市病问题，关键原因并不是聚集了过多的城市功能，而是没有突出培养与发展重点城市功能，也就是核心功能的优势不够明显，这也是《纲要》中所指出的疏解非首都功能的真正内涵所在。根据德国学者Blotevogel提出的都市区功能算法[12]，可以计算出北京哪些产业的发展规模超过了其需要满足的人口数量规模，进而比较这些产业的集聚是否与首都功能定位相吻合。具体计算方法是，用城市中某行业的就业人口数量，减去该城市人口规模与该行业全国平均就业率的乘积，这样就排除了该行业作为非基础产业服务于本地区人口的部分。如果相减所得结果大于零，意味着这一行业具备基础性行业的特征，相较于全国平均水平集聚程度更高。用公式表示如下：

y=m-n×（M/N）

其中，m表示城市中某行业就业人口数量，n表示该城市人口规模，M为该行业全国总就业人口规模，N为全国总人口数量。若y大于0，那么该行业为基础性行业，具备发展为核心功能的潜力；若y小于0，那么该行业仅限于服务本地居民，并且仍然有扩张的空间。根据该公式可以衡量北京、天津和河北各行业的都市区功能之大小，进而判断京津冀地区产业发展是否与其功能定位相吻合，如若不然，接下来具体应针对哪些部门进行疏解和转移。

对于城市功能的界定，本文在参考肖周燕等[13]划分标准的基础上作了些许调整，将“统计年鉴”中涉及的20个行业划分为8大功能。其中，直接保留农林牧渔业，交通运输仓储，文化、体育与娱乐业；合并采矿业，制造业，水电热燃的生产和供应业，建筑业为工业经济功能；合并批发和零售，住宿和餐饮业，居民服务、修理和其他服务业为服务业经济功能；将金融业，房地产业，租赁和商物服务业归类为商贸功能；信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业，教育归类为科技创新功能；最后将公共管理、社会保障和社会组织，卫生和社会工作，水利、环境和公共设施管理业统称为行政功能。

定量分析结果反映在下图1中，可以明显看出，北京、天津和河北之间存在巨大的发展差异。其中，北京和天津除农林牧渔外各项功能基本具备优势，尤其是作为首都的北京集聚效应相当明显，主要体现在服务业经济、商贸功能和科技创新功能三个方面。相对而言，河北各项功能集聚程度均不及全国平均水平。其中，工业经济功能更是其最大的短板，与现有部分研究中所指出的河北省是重工业与制造业聚集区的论断严重不符。

根据《纲要》对京津冀三地的功能定位，北京应建成全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，天津应向全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区与改革开放先行区方向发展，河北则定位为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区。但由图1可见，北京的科技创新功能和政治功能聚集程度尚可，但文体娱乐事业发展程度不足，以现代综合交通枢纽和仓储运输设施为基础的国际交往功能优势也不够突出。相反，以批发和零售、住宿和餐饮业为主的服务业经济功能在北京过度聚集，与核心功能定位不相吻合。天津仅在工业经济方面存在明显优势，其余功能聚集程度仅略高于全国平均水平，批发和零售、住宿和餐饮业等生活服务业功能发展不力，交通仓储功能和金融商贸功能集中度远远落后于北京。河北存在的问题最多且最为严重，其产业发展甚至无法满足常住人口的基本需求，尤其工业经济和服务业经济发展远不及全国平均水平。按照定位，未来河北应重点发展商贸、物流并推进产业升级。但从数据结果来看，河北反而在文体娱乐产业存在比较优势。可见，京津冀三地发展现状与《纲要》中的功能定位并不完全相符，实现协同发展，还有很长的路要走。

（二）功能转移相对净流量分析

针对京津冀功能分布现状与目标不相吻合的问题，京、津、冀也相继出台了多项政策措施，旨在引导功能分布向相对均衡合理的方向发展。根据张可云等[14]对京津冀一体化政策的梳理可以看出，2011年以后京津冀协同发展工作正式进入全面铺开阶段。因此，选取2011年前后三年时间，对比三地功能转移相对净流量，对目前功能疏解的方向、力度和成效作一简单评估。评估产业转移的常用方法包括区位商法、重心理论、引力模型和投入产出分析等，本文参考权晓艳[15]和王德忠等[16]提出的方法，通过结合区位商指数和修正的引力模型构建功能转移的相对净流量测度指标，详细计算京津冀三地，尤其是河北承接京、津功能转移的具体情况和变化趋势，从而为下一步政策规划和承接地配套平台的建设提供参考及帮助。

具体计算步骤如下：首先，测度功能转移总流量。城市功能的划分标准仍然沿用上一部分的界定方法，将“统计年鉴”中涉及的20个行业归入8大功能分别计算。某地区的功能转移总量通过区位商的一阶差分进行测算：

其中，i=1，2，…，n；k=1，2，…，m。

其中，LQikt表示；地区k功能在t时期的专业化指数，ΔLQikt表示功能转入或转出总量；Likt代表i地区k功能在t时期的从业人员总数。ΔLQikt>0时，表示t时期k功能转入i区域；相应地，ΔLQikt<0时，表示t时期k功艇迁出i区域；ΔLQikt=0时，k功能在i区域未发生总量转移。下表1给出了北京2008—2014年间各项功能转移的总流量情况。

可以看出，近几年北京的各项功能都存在不同程度的向外迁移倾向，这一点通过2014年的区位商指标数据反映得尤为明显。具体而言，服务业经济功能的迁出规模较大且在研究时段内连贯性较强，2013年北京向外转移的服务业经济功能总流量达到0.054，这一现象与几大区域性批发市场的整顿和转移密不可分；工业经济功能方面，总体处在不断疏解的过程中，但2014年北京工业经济发展有所回温，需引起相关部门的重视；此外，交通仓储功能的集中一定程度上反映了轨道交通和国际空港的建设工作正在稳步推进，商贸、科技创新、文化和行政功能在2014年均有所疏解。笔者认为，各项功能适度转移，不会对北京的中心地位造成影响，更不会妨碍城市体系的正常运转，反而有助于治理北京的大城市病，同时实现区域整体基本公共服务和人民生活水平的相对均衡。

下图2给出了2014年京津冀地区功能转移相对净流量情况。从中可以明显看出，北京的各项功能正在向天津和河北转移。其中，北京的科技创新功能、文化功能和商贸功能向天津转移的趋势最为突出，这种疏解可能建立在京津两地的科技文化交流大幅增进的基础上。此外，天津作为新兴的北方经济中心商贸功能处于蓬勃发展阶段，这类功能转移总体符合《纲要》的定位和要求。北京与河北的关系颇为密切，服务业经济、商贸功能和文化功能都出现了向京外疏解的趋势，但工业经济和交通仓储功能未发生明显的相对转移，北京与河北之间的交通网络体系仍有待完善，工业企业的从业人员转移工作是目前面临的主要挑战之一。相比之下，天津与河北的关联度偏低，不同功能转移的方向也大相径庭。其中，农业经济、工业经济、交通仓储、科技创新和行政功能小幅度地由河北向天津转移，服务业经济、商贸经济和文化经济则由天津向河北输出。目前，北京面临“大城市病”的威胁，天津作为区域次中心对周边地区产生的虹吸作用可能会逐渐体现出来，故在疏解功能的过程中需要注意处理好天津与河北之间的潜在矛盾，有侧重性地合理规划京津冀功能分布空间格局。

四、生态环境约束下的迁入地承接能力评价

目前，鲜有研究将生态环境约束纳入潜在迁入地的承载能力评估当中，然而，2014年中央经济工作会议明确提出“现在环境承载能力已经达到或接近上限”；中央《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“加快推动生产方式绿色化，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，加快发展绿色产业”[18]。因此，生态约束不应放在经济发展指标之后，而应放在“前置”的位置，在明确承接功能不超过当地生态环境承载力的前提下，明确规划目标和发展对策。

（一）研究方法和指标选择

本文采用超效率DEA与主成分分析相结合的方式，定量研究天津及河北各地级市在生态约束下的功能转移承接能力。简单来讲，DEA方法是一种非参数应用数学规划分析方法，用以处理多投入多产出的决策单元（Decision Making Unites，DMU）的相对效率评价问题。DEA模型中发展的函数形式来自于所有决策单位中的“生产前沿面”，即给定产出条件下最有效率利用投入的决策单位。传统DEA方法评价相对效率时极有可能产生不止一个有效决策单位，因此，本文采用超效率DEA方法，以克服这一缺陷。

然而需要注意的是，运用DEA方法要求投入产出指标数量之和的两倍小于决策单元的数量，因为在典型的CCR模型中，随着评价指标的增多，每个决策单元的有效性系数都会提高到接近于1的水平，各决策单元之间无法拉开差距将造成后续分析难以进行。因此，我们将这部分定量分析过程分为两步走：第一，采用主成分分析法对环境指标进行降维，保证大部分信息不流失的前提下减少产出指标数量；第二，运用“面向投入”的超效率DEA方法得出生态环境约束下的各地区功能转移承接潜力得分，并与前期研究结果作对比分析。基础数据来源于《中国统计年鉴》（2014）、《中国城市统计年鉴》（2014）以及《中国人口和就业年鉴》（2014）。

投入指标的选择方面，直接采用邓仲良等[11]研究中得出的承接能力差距指标D，其综合评价承接地以距离理想指标的欧式几何距离来表示，D值越小，则表明该地区距离综合评价理想解的差距越小。这一特点恰好吻合DEA方法中“投入越少，产出越多，决策单位效率越高”的评价原则。产出指标的选择方面，遵照目的性、准确性和关联性原则，选取污水处理厂集中处理率、人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率、一般工业固体废物综合利用率、生活垃圾无害化处理率等五个正向和单位产出工业废水排放量、单位产出工业二氧化硫排放量和单位产出工业烟（粉）尘排放量等三个负向生态环境指标，并对负向指标值取倒数保证趋势一致化。

（二）超效率DEA分析结果

决策单位（DMU）包括天津及河北11个地级市，将原始指标值代入主成分线性表达式后得出反映生态环境约束的新产出指标，借助SEM软件计算得出生态环境约束下的效率评价结果（见下表2）。可以看出，京津冀地区（不包含北京）总体承接能力一般，平均效率得分为0.4877，除天津以外，其余各市生态效率水平均有待提升。值得注意的是，在加入生态环境约束后各市的综合排名情况出现了一定变化，说明部分产业基础、市场条件较好的市如唐山、沧州、张家口等可能存在着环境污染、生态破坏等问题，从而对其功能承接能力形成了制约；而具备环境优势、生态约束较小的市如天津、秦皇岛等根据本文估计结果应该更适于承接非首都功能。

在表2的计算结果基础上，根据是否考虑生态环境约束得出承接产业转移潜力的空间分异格局（图3）。从下图3可以看出，加入生态环境约束后，各地承接潜力发生了较大变化，经济水平、产业发展和基础设施具备优势的唐山、沧州、保定、廊坊等地，环境污染问题同样较为严重；而生产要素积累相对薄弱，重化工业发展受限的秦皇岛资源环境承载能力较强。因此，在功能疏解过程中，不但要考虑产业链对接的过程是否受阻、产业发展的平台是否完善，亦须注意功能转移是否会对当地的生态环境承载能力造成一定冲击。换言之，“京津冀一体化，生态环境要先行”。

上图3反映了京津冀地区产业转移承载力评价结果，分为四个梯度。天津与北京毗邻，经济发展水平较高，在租赁及创新金融服务业、高新技术研发转化、国际交通运输与仓储物流等方面具备优势。此外，天津建成区绿化程度较高，人居环境和谐，“三废”处理率和综合利用能力均位居前列。综合来看，经济实力和生态环境并重的天津应为承接非首都功能中“高端”部分的主力军。唐山、沧州和石家庄评价结果仅次于天津，这三个城市均为典型的工业大市，各自的产业优势突出，承接功能转移思路清晰。尤其是唐山作为重化工业基地，近年来节能减排工作效果显著，考虑到其产出水平、区位条件和对外开放优势，未来发展潜力不可限量。保定、廊坊、秦皇岛、邢台和邯郸构成承接非首都功能疏解的第三梯队，其中保定和廊坊地处“京津一小时经济圈”范围内，同时廊坊即将建成新机场临空经济区，无疑将大幅带动两地的经济发展，但目前环境污染较为严重、单位产值能耗较高、科教水平相对落后等问题也将对产业转移过程造成阻碍。秦皇岛生态效率水平较高，在拓展开发现有的旅游资源基础上，应重点承接首都教育、医疗、体育和文化功能，争取打造集“药、医、养、健、游”为一体的高端健康养生旅游目的地。除上述几个城市外，河北其余城市均落入生态效率较低的第四梯队，其中张家口、承德作为京津冀地区的重要水源涵养地，生态环境承载能力较强，但由于功能定位问题产业基础薄弱，在配套转移的过程中一方面亟待完善生态补偿机制，另一方面需要格外关注产业的能耗和排污情况。由此可见，京津冀大部分地区在不同层面存在环境问题，生态系统健康程度和土地安全承载力是目前制约其顺利承接产业转移的因素之一，同时也是相关领域研究中极易被忽视的重要问题。

五、结论与讨论

综合以上分析不难发现，疏解非首都功能进程中机遇与挑战并存。一方面，天津、河北作为最主要的功能疏解承接地，目前已经进入了全面规划建设阶段，大批合作项目相继开工建设，产业园区基础设施渐趋完善；另一方面，京津冀地区功能分布现状仍令人堪忧，河北总体产出水平甚至不及全国平均，大部分地区尚未形成明确增长点。从功能转移趋势看，近年来北京基本保持“只出不进”的优良态势，但主要集中在商贸、科创、文化和行政层面，影响力较强的工业和服务业变动不大。天津综合承载能力整体领先于河北，生态环境因素将对唐山、沧州、保定、廊坊等重要节点城市的发展形成一定的制约及影响。

京津冀三地的功能定位目前较为明确，天津作为区域次中心，其发展水平和配套承载能力较强，但同时有重蹈北京“大城市病”覆辙的风险，建议在疏解非首都功能过程中起到一个“跳板”或“缓冲带”的作用，先将对口的产业和机构承接过来缓解北京的压力，同时确保被疏解单位的正常运转，待到恰当时机再逐步引导部分功能有序转移到河北或其他周边地区。

目前产业基础薄弱、市场容量不足、研发能力落后、基础设施欠缺是河北的通病，比较显著的优势体现在劳动力成本方面，因此京津两市的劳动密集型产业应尽可能迁往河北各地。研发能力与人才素质密切相关，具体可以从两条途径寻求突破：其一借助高校、科研院所的外迁，实现基础科研实力和教育水平的提升；其二通过改善工作、生活环境，提高薪资待遇等方式，吸引人才入驻。对于严重阻碍潜在承接地发展的关键问题，需要集中人力、财力、物力尽快解决。

对于环境问题较为严重的京津冀地区而言，将生态环境因素置之度外，并不是合理的解决问题方式。诸如唐山、沧州、保定、廊坊等承接功能转移的关键节点城市，目前在生态环境方面存在的问题比较多。考虑到被转移单位中很大一部分也是高污染、高耗能的重化工企业，迁入地的生态承载能力、土地安全程度及其可能对周边地区环境造成的影响都至关重要。对于生态环境较差的地区，在承接功能疏解时，务必要严格审核企业或机构的耗能情况、排污情况和节能减排技术，适当设定关卡值，积极推行征收排污费、发放排污许可证等经济手段。对于生态环境现状相对较好的区域，一方面要考虑其功能定位是否允许发展高耗能、高排放产业；另一方面要实时监测环境质量，切勿放松警惕。事实上，良好的城市环境不仅可以让城市形象得到改善，使得当地居民生活质量得到提高，也会吸引更多的企业，从而为经济社会可持续发展增添新动力。

注释：

①中共河北省委《关于制定河北省“十三五”规划的建议》，河北省人民政府网站，2015-11-16。

②“4+N”：“4”指四个重点产业合作功能区，即曹妃甸协同发展示范区、张（家口）承（德）生态功能区、天津滨海新区和新机场临空经济区；“N”指“N”个产业承接平台建设，目前建成的包括北京现代第四工厂、沧州渤海新区生物医药产业园、北京亦庄-永清高新技术产业开发区、石家庄乐城国际商贸城、白沟大红门国际服装城、（固安）中试孵化基地等。