[区域发展] 京津冀空间协同发展规划的创新思维（下）

 第三，落实“京津冀空间一张蓝图”，通过规划指引推动三地分工协同发展。如在北京发展指引中重点突出建设国际一流和谐宜居之都的总目标。首先，按照控制增量、疏解存量、疏堵结合的原则，控制人口和用地规模。2020年中心城区人口规模控制在1100万人左右，2030年逐步控制在1000万左右。2020年全市城乡建设用地在现状基础上实现负增长，并严格控制在2700km²以内。其次，积极调整中心城区功能，提升空间品质。引导北京郊区新城向区域新城升级，提升城市现代化治理水平。中心城区严格控制新增开发建设；利用存量空间创造混合功能发展与创新空间，保留创新人群创业的低成本空间第三，继续加强生态修复与环境治理。修复与建设环北京三道绿化隔离带，建设六条绿楔，并保护城市通风廊道，实现环首都国家公园体系建设。第四，推动北京旧城的整体品质提升与活力重塑。严格按照法律法规和历史文化名城保护规划的控制要求，保护和恢复古城整体风貌，重塑东方占都独特魅力；优化提升代表国家形象的城市公共空间环境和国家精神文化纪念场所。旧城要按照“修补原肌理、修复原生态、修整旧城区、修缮古建筑”原则，在保护好胡同等历史文化街区整体风貌基础上加强人性化设计，营造精致和谐的氛围。第五，充分运用财政税收等政策手段，抑制中心城区的过度建设。如新增交通拥堵费、拥挤资源税等。

 4 京津冀空间协同发展规划的范式探寻

 4.1 京津冀规划实践回顾与总结

 1980年代开展的《京津唐国土规划纲要研究》编制工作是该区域协调发展规划的开端，由当时国家建委下属国土局的试点规划（黎福贤，1985年）。规划提出了重视天津滨海地区工业开发，建设唐山新型工业基地的任务，但由于后来部委机构调整和地方行政区经济的阻碍，该规划始终未能出台^①。2004年11月，国家发展和改革委员会在《京津冀都市圈区域规划研究报告》基础上编制了《京津冀都市圈区域规划》，并上报国务院，但该规划也未出台。2008年由住房和城乡建设部联合京津冀三地编制的《京津冀城镇群协调发展规划（2008－2020年）》，更加注重对于区域整体发展的调控和协调，将更多的发展权交给市场去决定，2008年3月由住房和城乡建设部与“两市一省”政府联合发文颁布实施。但由于执行主体与实施机制缺位，该规划也没有发挥其应有作用。正是由于京津冀地区长期缺少上位的区域规划，使得北京、天津城市总体规划，河北省城镇体系规划未能找到区域层面的支撑；也由此导致三地规划长期处于“对接缺位”状态，一定程度上导致了各地争抢资源、恶性竞争局面。某种程度上讲，京津冀的协同发展难题是中国典型的区域规划难题，且在京津冀地区表现地尤为明显。

 上述这些规划由于缺乏一个自上而下的执行主体，同时缺乏规划监管机制，使得规划不能有效协调京津冀三方的利益与诉求。为此，地区之间的协同机制一直在尝试。2004年的“廊坊共识”^②实际上已经从完善体制机制，推进创新发展，促进区域协同要点上给出了明确方向，但也因没有一个监督、推动、协调“两市一省”的“权威结构”来落实而成为“空谈”。而自2000年以来，京津冀两两之间也在交通、旅游、人才、创新等方面签署过若干合作协议，但由于利益诉求的巨大差异，取得的成效不大。最能反映三地间缺乏沟通成效的事可以从河北省的区域发展战略的不确定性和摇摆中体会到。1980年代中期，河北省提出的“山海坝”和“环京津”的发展思路，到了1990年代中期调整为“环京津、环渤海”的区域战略。但由于其后10年左右里河北省这两大战略区域的发展并不理想，因此在“十一五”时期，河北省又提出了“一线两厢”的战略思路 但接着“十二五”初期河北省再次改变区域发展思路，提出了“环渤海、环首都”区域发展战略，而在最新公布的河北省新型城镇化规划中，河北省又有意弱化了环首都概念，在保留沿海发展带基础上，强化了石家庄、唐山作为京津冀南北两大增长极地位和作用。

 4.2 区域规划的理论与方法回顾 

 客观地讲，经典区域规划理论与方法依然对于今天的空间资源统筹、功能协同发展有着重要的借鉴意义。20世纪初盖迪斯（Patrick Geddes）在《演变中的城市》中阐述了城市发展的区域观，强调城市发展要同周围地区联系起来进行规划。盖迪斯认为城市功能是区域发展的映射，表现出与区域其它城市的密切联系。1950年代以来，全球经济进入了一个高速发展时期，尤其是经济强国首都或经济中心城市发展尤为迅猛，由此特大城市及其周边区域的一体化发展成为了规划重心。这些特大城市地区也先后经历了工业化浪潮，工业化后期功能升级和发展危机，以及后工业化更新等历程，这些过程都伴随着城市与区域之间的强烈互动。特大城市地区、城镇群地区的经济社会发展过程反映了空间组织与空间形态有其客观发展的规律。P.霍尔曾对欧洲的8个大城市地区的“多中心”做过系统分析（霍尔，2010），P.克鲁格曼的新经济地理理论，使区域研究更注重缩短时空距离、提高经济密度和打破区域分割（克鲁格曼，2009）。全球范围的明显趋势是越来越多的大型城市化区域在形成，在其之内人口不断增长，城市与大都市区相互融合（萨斯基娅．萨森，2011）。因此，不论是理论上的城市发展区域观，还是大伦敦地区、大巴黎地区、美国东北部城市群、日本首都圈地区的规划实践均对我国的区域规划有借鉴意义。而随着城市群内主要中心城市的全球化影响力提升，区域多中心治理、城市多元竞争力和可持续发展能力等方面规划方法也越来越受到重视。如《危机挑战区域发展——纽约－新泽西－康涅狄格三州大都市区第三次区域规划》就十分注重经济、社会（公正）与环境三方价值目标的重建与重构，区域策略则归纳为区域中心、区域绿地、通达性、劳动力、管治等五个方面的方略（罗伯特．D．亚罗，等，2010）。

 国内专家学者也积极探索京津冀协同发展的体制机制。自2000年以来，清华大学吴良镛教授及其团队持续跟踪京津冀地区的发展。2005年由吴良镛先生主持的《京津冀城乡空间发展规划研究报告（一期报告）》中将首都与区域的融合发展提到重要高度。他提出“大北京”的概念，核心是引导“大北京”地区共同发挥国家文化、科技、金融等中心作用，解决大城市病问题，并促进区域整体发展。紧接着在第二期报告中，提出“一轴三带” 的城乡空间格局，以绿色开放空间为分隔，采取“葡萄串”式空间布局，避免城镇连绵发展。2013年的第三期报告是在深入分析了近几年来京津冀发展面临的突出问题，总结反思过去的研究成果，进而又提出了推进区域协同发展的“四网”策略，包括多中心的城镇网络，综合交通运输网络，区域生态安全网络和文化复兴网络。本期报告还提出了建设“畿辅新区”、“京津冀沿海经济区”、“张承国家级生态文明建设试验区”的行动构想，立足这三大协同区也提出了相对务实的协同发展机制。

 4.3 新时期的区域发展规划需要新的范式

 自上个世纪初规划学者探索区域规划范式以来，虽然全球社会经济格局、人口资源关系发生了深刻变化，但西方发达国家的理论经典依然能够描绘出城市群及大都市地区空间发展的客观规律，这是当前国内区域规划必须值得学习的方面。与此同时，中国传统的人居环境思想史也对于人（城市）与自然（区域）的和谐发展有着精妙的阐述。吴良镛先生在其人居环境科学思想方面提出了规划方法论，他认为“复杂系统应有限求解”。任何一个区域都是复杂的巨系统，其发展受到各种力量的作用，也受到许多不确定因素的左右，因此应在有限技术尺度下，有限时空维度下对重点问题进行破题。当然，面对时代发展的脚步，“互联网＋”、“物联网＋”、虚拟现实等技术层出不穷，传统的区域观从思想上也有新突破。因此，本着向经典学习（回归规划原理），向实践学习（实践检验标准），向未来学习（追求相对真理）的要求，重新建构符合中国实际情况的区域规划新范式。

 作为国家战略的京津冀协同发展，有着我国城镇密集地区的典型特征与问题，概括起来包括：区域发展差异与差距显著，人口规模庞大且分布高度密集，空间资源开发与保护矛盾尖锐，行政区划等体制因素制约明显。解决京津冀的空间协同发展问题，对于探索我国城镇密集地区的规划转型具有十分重要的示范意义。京津冀空间协同规划的新范式包含如下三个方面。一是立足深度协同的系统论，坚持“底线思维理本底，战略思维谋发展，创新思维促管控”的规划方法论，这是顶层设计的思路这种顶层设计既兼顾了自上而下政府的有限公共干预，避免外部负效应；也兼顾了自下而上的政策试点突破，为解决区域差异化、多样化问题提供了方法。二是，明确了政府的有限公共干预内容，界定了政府与市场的边界，明确层级政府的事权。特别是京津冀空间协同规划坚持了“承载力、竞争力、管制力”的区域协同规划纲领，是政府公权的直接体现；同时明确不同地区政府，不同层级政府各自的权利清单、责任清单、负面清单。特别需要指出的是，京津冀是我国长期政府过度干预，又存在权责空间缺位的地区，解决机制矛盾就必须通过强制的自上而下管制力来推进协同，避免最差；但对于长期的协同发展则应是构筑新的协同发展规则，发挥市场的主导作用来推动协同。第三，京津冀空间协同规划体现了长远可持续发展目标与近期实际行动的有机结合。本次规划除了构筑符合区域整体利益和生态环境承载力的城镇体系、区域生态安全格局、城镇开发边界、“六大网络”等内容，也明确了三地的协同规划任务及近期行动计划，为规划目标在北京、天津总体规划和河北省城镇体系规划中的落地奠定了基础。

 总起来说，国家经济发展进入了新常态，创新驱动发展成为全社会的共识。对于与社会经济发展紧密相关的城乡规划工作而言，理论与实践的创新是一个永无止境的课题。诚如吴良镛先生在人居科学院成立大会上引用王国维“学无新旧也，无中西也，无有用无用也”后提出，应追求合乎本时本土之学术“范式”（paradigm），创造中国特色人居意境 京津冀区域协同发展是一个具有典型意义的区域规划理论与实践案例，协同发展其实只是开了个头，更多的理论与实践的探索需要学界同仁长期的共同努力。

 2014年12月26日，京津冀协同发展领导小组第四次会议决定由住房和城乡建设部牵头编制“京津冀城乡规划”（原名为“京津冀城镇体系规划”）。由中国城市规划设计研究院牵头，联合北京市城市规划设计院、天津市城市规划设计研究院、河北省城乡规划设计研究院共同承担，国内多家研究机构协助，是一项多专业、多机构共同参与的工作。住建部副部长陈大卫全程指导工作，城乡规划司孙安军司长等领导全程把控，本文根据该项工作的部分技术内容及作者本人的理论思考撰写。衷心感谢中国城市规划设计研究院绿色城市研究所副所长徐辉高级城市规划师对本文的贡献，感谢规划工作组全体同志的辛勤工作。

 注释：

 ①纠结三十年：京津冀规划背后的京津之争，http：//tj.house.sina.com.cn/news/2014  -05-07/1415272067l.shtml。

 ②2004年由国家发展和改革委员会主持的京津冀地区经济发展战略研讨会在河北廊坊召开。会上京津冀三省市政府达成“廊坊共识”，明确了互惠互利，破除藩篱的合作共识。