[区域发展]大数据：现代城市公共安全治理的新策略（上）

当前我国处于迈向全面小康社会的决定性阶段，也是社会转型加快的阶段，各种风险和引发风险的因素众多，尤其是城市公共安全问题突出。习近平强调，“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。”城市化是现代化的表征之一，如何在当前我国城市化快速推进下防范和化解各类城市风险，为公民提供务实、有效的公共安全，不仅考验国家和政府的现代城市公共安全治理智慧，而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前正酣的大数据革命为破解这一难题带来了前所未有的机遇。“‘大数据’的意义并不仅仅在于其‘容量之大’，更大的意义在于其蕴含的大数据思维与大数据技术，给治国理政带来的新知识、新技术，新思维与新价值。”借力大数据思维与技术，将开启现代城市公共安全治理的崭新道路。

1 当前我国现代城市公共安全治理的困境

改革开放以来，特别是2003年成功处置非典以来，政府在城市公共安全治理方面积累了一定经验，取得了一些成绩，但总的来看，我国现代城市公共安全治理的思维理念还显得陈旧，治理的技术能力也相当落后。具体表现在以下方面：

1.1 注重事件、危机的应急处置管理，忽视公共安全风险治理

由于风险的不可预知性，在风险转化为安全危机爆发前，往往不被发现或感知，致使管理者“不愿意花费过多经费用在危机事件预防上。”而作为显见的危机事件及其现实的危害，要求管理者必须作出快速处置，以化解危机，减低损失，这是典型的官僚制依靠科层权力的安全管理思维。这种思维重在危机应急处置，忽视风险预防治理。在这种管理思维下，我国建立了“应急预案，应急管理体制、机制、法制”（即一案三制）为核心的城市应急管理架构，初步形成了“统一领导、分级负责、综合协调、属地管理”的城市危机管理体制，并在以后的城市公共安全危机中发挥了作用。然而，这种“头痛医头、脚痛医脚”式的管理体制，因放弃对公共安全源头风险的治理，缺乏完整的城市公共安全系统治理设计，完全是被动应对式的，难以从根本上解决问题，必须以新的思维创新治理方式，推进城市公共安全治理体系和治理能力现代化，以实现城市公共安全治理的主动、积极和高效。

1.2 城市公共安全需求增加，但安全意识还很淡漠，公共安全文化尚未建立

高效的公共安全治理是以良好的全民公共安全意识为基础。虽然当前全民的公共安全需求增强，但安全意识很不乐观。主要表现在三个方面：首先，政府的公共安全意识参差不齐。那些奋战在城市公共安全一线的政府机构，如公安、安监、监管等部门公共安全意识强，特别是危机意识浓厚，而有的部门意识缺位，认为是事不关己，预防措施“高高挂起”，安全政策执行不力；其次，一些非政府组织、民间团体公共安全参与热情不高。一方面与其自身发展不够成熟，尚处于初级阶段，以及专业化水平低有关。另一方面是政府在公共安全领域的大包大揽，严重消解了社会组织的参与热情；再次，普通市民的公共安全意识严重匮乏。一是市民对公共安全的迫切需求与现实中对社会公共安全缺乏信任的矛盾，二是市民普遍缺乏公共安全知识和基本的危机应对能力。导致市民“不去思考此类问题、更不去精确计算巨大灾难风险的情况下所获取的虚幻的、暂时的稳定”，市民公共安全意识主动或被动地流失严重，公共安全文化建立难度加大。

1.3 公共安全问题应对和治理的主体单一

不可否认，目前我国的政府还是大政府和强势政府，公民社会尚未建立，政府基本包揽了包括公共安全在内的公共产品供给和“维护”。当然，这种政府行为就应对公共安全事件或危机时，在处置力量协调、资源调配方面，作用还是很明显和有成效的，如汶川地震救援、天津港危化品事件处置等。但城市公共安全治理决不只是危机处置，更多的是对安全源头风险的预测、干预及其对它的动态评估、管理等。城市公共安全涉及城市生活的各个层面，是一个涵盖各领域各方面的系统工程，仅靠政府单一主体、一己之力难以保障治理的有效性和持续性。治理与善治的核心就在于治理的主体是多元的，而且政府的主要义务不是“划桨”而是“掌舵”。“任何要想把治理和实干大规模联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”

1.4 公共安全治理技术落后，治理能力尚弱

当前我国现代城市公共安全治理在实践中积累了一定的经验，也具备了一定的能力，特别是应急管理能力有所提高。然而在能力构成中，传统方法和技术占比大，现代科学技术和方法贡献度低，治理的专业性不强。在“重应对、轻预防、重权力、轻技术”的管理思维下，城市公共安全治理中现代科技应用方面的研究很不够，现代技术应用缺乏。这或许是城市公共安全治理重在危机应急管理、源头风险治理薄弱的一种解释。城市公共安全治理的关键是源头治理和风险管控，而现代城市的风险大都隐匿在正常关联因素中，预测或及时作出判断难度很大，需要用现代科学技术和方法进行分析、研究，并作出相应的预警对策建议。当前的信息化和大数据时代是提高城市公共安全治理能力的重要机遇，因此，强化现代技术特别是信息化和大数据技术在城市公共安全治理中的研究与应用，发挥它们在长期追踪、关联分析、趋势预判和对策制定方面的作用，是当前现代城市公共安全治理中的迫切需要，也是重大任务。

2 大数据思维：现代城市公共安全治理的新视角

“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”这是政府的行政之道，也是治理与善治的关键所在。要改变城市公共安全治理以安全事件或危机应急处置为起点的管理模式，转向常态的风险治理，当前风起云涌的大数据浪潮为此转型提供了良好机遇。“大数据是一场革命，将对各行各业带来深刻影响，甚至改变我们的思维方式。”大数据思维，“是指一种意识，认为公开的数据一旦处理得当就能为千百万人急需解决的问题提供答案。”即以数据探寻事物发展规律，以数据驱动决策，管理企业，治理社会与国家。大数据思维与治理思维在运行逻辑上是同轨的，都是基于对象源头的分析来探测事物发展的趋势，这开启了现代城市公共安全治理的新视角。

2.1 以相关关系预测事物风险的发展趋势，将风险治理作为公共安全治理的逻辑起点

大数据思维的重要特征就是关注事物的相关关系。“小”数据时代，人们认为事物皆有因果关系，有对事物发展进行因果关系考证的思维定势。但现代风险社会并不是凡事皆有因，也不是凡事都能寻因，更不是凡事都须追因。城市公共安全以事件或危机应急处置为起点、倒追原因的管理思维模式，在复杂的现代城市社会必然会遭受思维局限和行动瓶颈。大数据时代，社会安全风险隐匿在各类半结构化、非结构化数据之中，传统认识思维面对海量非结构数据只能“望洋兴叹”。大数据思维，即以相关关系为轴心，通过对数据的分析、评估、归纳和挖掘，探究事物内部各要素和各事物之间的关联性，感知事物现状，预测事物发展趋势，总结事物发展规律。这也是大数据思维的逻辑定律，以此思维对城市公共安全风险的探查不仅能知道是什么，还能知道为什么，更能知道风险的发展趋向，在此科学预判基础上，制定防控措施和治理对策，这样可大大减少市民生命财产和国家经济损失。以风险防治作为城市公共安全治理起点的模式，是大数据思维的逻辑必然，是城市公共安全治理思维和模式的重大转变。

2.2 遵循的是公共安全治理的正向思维全流程整体治理模式

传统应急式的公共安全管理模式遵循的是“由果寻因”的逆向思维，这种倒推逆向思维容易将管理只聚焦于应对环节和单个事件，忽视预防、反思等重要环节和相关事情，会导致“一叶障目”、“瞎子摸象”问题，虽然有可能实现对单一事件的应急管理，但不能避免同类问题再次发生，甚至是反复发生。同时，这种管理流程也会因不同事件而使管理部门、人员发生改变，影响管理整体流程的运行效能。而大数据思维支持下的“预防式”治理模式则是从风险预测开始，进行数据挖掘、相关关系分析、归纳模拟，再现从风险到危机的整个流程周期，并以此作出相应行动决策，这是一种“从因预果”的正向思维模式，讲究的是源头治理，预防为先，全程把控。而且，这个流程周期依据的是数据流本身的性质演变而非部门构成的分工决定，是一个相对稳定的治理流程。显然，这种正向思维模式是主动式的也是整体式的治理方式，能较好解决前述问题，让治理拥有“防微杜渐”、“一叶知秋”能力，成功达到防范于未然目的，因而更加科学合理。

2.3 重视科技话语，培育数据文化，实现科学治理

长期以来，受传统文化“熏陶”，国人普遍缺乏数据意识，轻视科技话语，政府管理也多采用定性分析、主观推断和原则性表达等粗放决策方式，这与西方发达国家普遍形成的科学与实证主义管理传统、重视数据定量分析的精确决策方式形成鲜明对比。粗放决策方式的科学性、合理性存在很大风险，不仅会使资源得不到最优配置，容易造成资源浪费，重要的是决策易受外界干扰，治理效能大打折扣。诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙认为，“人类的理性是有限的，所有的决策都是基于有限理性的结果，如果能利用现代科技的信息来辅助决策，人类理性的范围将会扩大，决策的质量就能提高。”在大数据思维中，决策是基于数据分析的结果做出，而非基于经验和直觉。大数据时代，城市公共安全治理要包容大数据，培育以尊重科学、推崇理性、强调精确、注重技术为主要特征的数据文化，把精细化、专业化、科学化贯穿于治理全流程，实现决策主要由主观经验驱动向数据科技驱动的转变，“人治”和“技治”双管齐下，实现科学治理。

2.4 重塑治理机制，实现公共安全的多元协同治理

把政府视为城市公共安全治理绝对主体是传统管理机制的特征，是全能政府思维的表现。现代城市的特点是更多公共安全事务体现在市民日常生活中，需要“通过公民民主参与方式实现社会的自我治理”。大数据思维为多元主体参与提供了机遇和条件，也为重塑城市公共安全治理机制提供了可能。第一，大数据来源的多元性。除了政府依然是重要的数据源外，移动互联网、各类手机APP客户端、微博和微信使得每一个市民都成为可观的信息数据库。互联网、信息行业组织、企业不仅拥有大数据，还拥有大数据处理技术，因而是大数据的重要代言人。第二，大数据治理的参与者。大数据时代是“人人时代”，是自媒体社会，人人皆可能将个人问题演变成公众议题。信息和互联网企业更是可以发挥自身优势，协同政府参与公共安全事件处置。其中典型的案例就是谷歌公司2009年通过对甲型H1N1流感的准确预测，参与城市公共卫生安全事件的治理。第三，建构以政府为主导、个体、企业、社会组织等非政府主体参与的协同治理机制。公共安全涉及国家安全和政治与社会稳定，政府职责和权威也决定了其必须是这个机制的领导者。大数据时代，领导者的角色就是善于运用大数据思维，通过制度设计和平台建设，激发并保护各主体参与热情，让更多的社会组织和市民参与到治理行列，达成多元主体协同共治局面。

3 大数据技术：现代城市公共安全治理的新利器

大数据不仅为我们认识世界、把握规律提供了新的思维和方法，也为现代城市公共安全治理带来了新的途径和手段。大数据技术就是通过对海量数据信息的搜集、挖掘、分析、处理，揭示传统技术难以展现的事物关联性和生命周期，让我们更清楚地了解事物真相、理解事物本质，把握事物规律，为科学、理性、精准决策提供了更为详实的数据信息、更加客观的事实基础和更为准确的认知工具。大数据技术为现代城市公共安全治理进行了技术赋权，而成为治理的新利器。

3.1 大数据技术为公共安全全流程治理提供强大的数据信息基础支撑

公共安全有效治理，信息是基础和前提，信息不快、不准、不全，治理就失去“耳目”。传统技术难以让城市类型众多、结构复杂、数量巨大的大数据信息及时传输，或难以获取、或难以识别，致使决策者把大量时间和精力浪费在事实甄别上，而延误了决策的核心内容——事件处理。以物联网、云计算、移动互联网技术为基础的大数据技术，可以将各类数据进行全方位快速识别、采集、传输、处理，以及时完整的信息支撑起源头治理、动态管理和应急处置等主要环节的公共安全全流程治理。

源头治理方面。大数据的特点之一是类型结构的多样性，以半结构化和非结构化为多，而大数据技术正是以处理非结构化数据见长。大数据记录人们的思想、行为和情感，是民意舆情的反映，快速处理这些数据，为源头风险治理及时提供决策依据，能早期控制、防范风险，降低安全事件发生概率；动态管理方面，大数据具有即时、实时性质。通过即时信息对决策进行实时评估、印证、修改，及时采取相应行动对策，保证决策的质量与效果。如大型集会通过手机定位，实时监测人员流量数据，根据不同流量采取相应对策，可有效防止“上海踩踏事件”重演。城市交通中的大数据实时管理系统可全天候根据路况信息，随时采取有效措施，保证道路通畅；应急处置方面，运用大数据监察舆情，监控热点事件，追踪问题源头，进行针对性处理，高效快速处置突发事件。如在恐怖事件应急处置中，利用大数据技术深度挖掘功能，将人的复杂行为可视化，以筛查甄别可疑人员。

3.2 大数据技术为公共安全治理提供强大的工具能力支撑

支撑之一是强大的数据快速处理能力。城市治理中的第一个难点是如何对海量的数据进行快速处理，以获取有价值的信息。因为，表现为数字、声音、图像、视频等的“数据”只是对某个事物状态的直观记录，并不能直接带来有用信息，只有将数据加工、处理后才可能成为有价值的“情报”。以数据处理方式根本性变革为代表的大数据技术，其突出的优势就是快速智能。它能以传统技术（人工）条件难以想象的速度，从大量实时的、碎片化的数据中，快速分析、研判其间的关联关系，由此形成对决策有价值的信息，实现由数据到情报的快速转换。

支撑之二是有效的风险评估预测手段。风险评估及预测是城市公共安全治理的重要环节和基础性工作，也是城市治理的又一难点。表面上看，人类行为带有偶然性和不确定性，但实际上，人类行为是有规律并可预测的，只不过用传统技术手段难以成功，大数据技术的结论是，“每个人都有自己独特的行为模式，95%的人可以被识别”。大数据技术的优势之一就是关联性分析，通过对各类数据进行安全风险关联性比对分析，评估和预测其安全风险点。同时，对重大事项的决策也可进行社会安全风险评估预测，针对风险重点布防。另外，大数据技术还可对公共安全事件发展、治理或处置方案进行流程和结果模拟，不断优化预案，提高治理的有效性。

支撑之三是精准治理和个性化安全服务推送能力。传统管理决策主观性强，易受非客观因素干扰，常使执行失去“准心”，管理精准性差，这是城市治理的第三个难点，其原因就在于从信息掌控到处置决策的精准度低。大数据技术大为提升治理各阶段、各环节信息的精准度，并施以大数据技术精准“锻造”的科学决策，使过去难以想象的精准治理得以可能。另外，大数据技术能全面分析市民的公共安全需求，为市民提供均等化安全服务奠定了基础，而且大数据技术独有的深度挖掘功能，能为客户提供更多的安全个性定制服务。如个人金融产品安全服务等。

3.3 大数据技术为公共安全治理资源及力量整合提供强大的技术平台支撑

大数据时代，城市公共安全治理最重要的资源就是大数据。开放并激活各类数据，尤其是政府数据，保证信息共享，是大数据技术得以施展的前提，也是当前政府供给侧改革的重要内容，为此政府做了大量工作，如建立信息公开制度、数据互联共享办法等，但效果并不令人满意，其中的一个原因就是，开放大数据着实也是一项“技术活”。公开的数据应具有标准化、规范化属性，即不同需求主体都能成功获取，低成本使用，这是大数据开放的原则之一。要达到这一原则需对原始数据进行适当处理，显然，对大数据处理并非一般技术能胜任，非大数据技术不行。

城市治理涉及的组织、部门和人员众多，力量广泛，如何让这些力量资源高效配置、形成合力，直接影响治理的成效。传统按权力分工、责任范围配置力量资源的管理模式，不能有效契合大数据及其技术的要求，治理将会遭受资源困境和力量制约。大数据时代，“数据流引领技术流、物质流、资金流和人才流，将深刻影响社会分工协作的组织模式，促进社会生产组织方式的集约和创新。”现代城市治理可以按大数据流向建构有关治理组织和机构，配置相应资源力量及团队人员，保证大数据技术顺畅实施。中国《促进大数据发展行动纲要》也指出，“大数据应用推动政府数据开放共享，促进社会事业数据融合和资源整合，为政府有效处理复杂社会问题提供新的手段。”这个新的手段在2016年5月25日贵阳开幕的“中国大数据产业峰会暨中国电子商务创新发展峰会”上亮相了，这就是“智慧城市大数据可视化决策平台”。该平台“涵盖智能交通、应急指挥、城市管理、公共安全、环境保护等领域，集成了包括地理信息、GPS数据、建筑物三维数据、统计数据、摄像头采集画面等多类数据，可以把市政、警务、消防、交通、通讯、商业等各部门各类型的数据融合打通。”实现了信息共享，整合了多种资源和多元力量，完全可作为城市公共安全治理决策平台使用，这是大数据技术为城市公共安全治理提供新的技术平台的最新实践。