[区域发展] 京津冀空间协同发展规划的创新思维（中）

 3 京津冀空间协同发展规划的创新思维

 3.1 规划的认识论与方法论

 京津冀地区的规划有其特殊性。在认识论上有三点需要把握：一是规划有很强的政策性，本次区域协同发展是自上而下推动的，规划需要全面落实中央关于京津冀协同发展的系列指示和具体要求，还要模范贯彻新时期国家全面发展的新要求，如“四个全面”、“五位一体”等，实现国家战略在京津冀地区的综合示范。二是规划要有很高的科学性，京津冀的核心地区作为一个典型的大都市地区，发展要符合世界大都市区地区发展的一般规律，规划既需要参照世界大城市地区的发展经验，也要充分吸纳国内多年来对京津冀协同发展的科学研究成果，实现科学发展。三是规划要有显著的有效性，规划需要解决当前京津冀发展中的突出问题，也要提前构筑区域发展可持续的空间格局，实现区域高品质的永续发展。

 在方法论上则需要集中在“一体化”的把握上。即一体化的本底认识，一体化的空间谋划和一体化的有效管理。一体化的本底认识是前提，涉及区域的自然、历史、人文等条件，是一切发展的基础；一体化的空间谋划是核心，涉及区域的职能体系和空间组织，以及生态、交通、产业、文化、公共服务、市政基础设施等支撑体系，缺一不可；一体化的有效管理是保障，涉及区域空间管理制度、城乡一体的体制机制等方面，这是实现区域治理创新的根本所在。

 概括起来说，京津冀地区空间的协同发展在三条主线上展开：一是以综合承载力分析为基础，科学分析区域的人口、用地规模和空间布局，实现生态文明建设贯穿京津冀协同发展的全过程；二是以协同发展、创新驱动为原则，建立区域一体的功能体系与和谐宜居、结构合理的现代城镇体系，实现区域竞争力的整体提高；三是以提高区域空间品质为目标，在体制机制上创新，实现京津冀区域治理的现代化。即底线思维理本底，战略思维谋发展，创新思维促管控。规划研究的技术路线如图2所示。

 3.2 规划的主要技术内容

 3.2.1 以综合承载力分析为基础，实现生态文明建设贯穿发展的全过程

 客观分析水资源条件，“以水定人”。京津冀水资源总体处于过载状态，呈现“三高三低”的显著特征：水资源开发利用率偏高（109%），人均水资源量（240m³）偏低（全国1/9）；农业用水比例偏高（63%），生态用水比例偏低（5%）；地下水供水比例偏高（68%）,非常规水资源供水比例偏低（5%）。在节水的前提下，综合分析城镇生活用水、工业用水和生态补给用水后，确定京津冀地区2020、2030年的人口规模。

 综合分析区域生态承载力，“以地定城”。京津冀整体属于生态承载力紧约束地区，可供城镇新增开发建设的空间十分有限。地震活跃及地震断裂区有14处，影响面积2367km²；地下水超采导致地面严重沉降地区约2.53万km²，分布在北京通州、天津静海、河北衡水、沧州、廊坊等。此外，优质耕地面积占陆域总面积的6.6%，属于不可建设用地。在通盘考虑地质限制因素、农田保护等政策因素，确定城镇发展的选址为有限的地域，用地规模为有限的数量。

 客观分析大气环境容量，“以气定形”。京津冀地区常年主导风向是东风和南风，东部唐山地区的钢铁产业和冀中南地区大量的小散企业构成两条重污染叠加地带，太行山山前南风盛行时污染叠加效应突出，燕山山前东风盛行时污染叠加效应明显，而沿海地区大气扩散条件相对较好。因此，主动缩减污染物传输路径的工业规模和高架点源，是布局的重点。此外，根据国家气象局的分析，京津冀地区热岛的形成与城镇组织的方式相关（图3），经过比较有集中有分散是最佳组织方式（郑祚芳，2014）。  

 因此，综合来看，京津冀的水资源条件、生态承载力、环境容量形势是非常严峻的，整个区域不适宜大规模、高强度、外延式的开发。城镇建设和承接非首都功能需统筹考虑各类约束，切实加强存量空间利用，促进城镇发展绿色化，优化城镇空间布局，才能真正实现可持续发展。未来适合一定规模空间扩张的区域主要为太行山前的主要中心城市周边地区，唐山与秦皇岛滨海地区。

 在上述分析的基础上，以区域生态安全格局为基础，确定城镇的开发边界。首先，结合京津冀的自然地理环境，构筑“一区三带、多廊多心” 的生态安全格局（图4）。“一区”为太行山－燕山山脉的生态安全屏障；“三带”分别为坝上高原生态防护带，渤海湾沿海生态保护带，京津保湿地生态过渡带；“多廊”分别为水系廊道和北京、天津、石家庄等城市生态绿楔；“多心”分别为区域内的重要生态湿地、水源涵养区等生态绿心。以此为背景，逐级落实划定北京、天津以及河北省各地市的城镇开发边界，引导城镇空间有序、高效拓展。同时按照“严控增量、盘活存量、优化结构”，控制城乡用地规模，进一步明确2020年、2030年城镇建设用地和城乡建设用地的控制要求，提高土地的集约利用效率。

 3.3.2 以协同发展、创新驱动为原则，构建以首都为核心的世界级城市群

 第一，构建全域覆盖、协同一体的功能体系。《京津冀协同发展规划纲要》已经对三地进行了定位，京津冀全域确定为“以首都为核心的世界级城市群，区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”；北京确定为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。这些定位的具体内涵和其空间所指是需要具体化的，否则功能定位在空间上无法落地。所以，空间布局既要具体化三地定位的内涵和空间所指，更要按照世界级城镇群职能体系发展演变的一般规律来系统梳理与谋划。

 京津冀功能体系在空间上的落位，更要贯彻区域一体化的原则。如建立“首都引领、多点支撑”的全球决策控制功能体系，“古都为核、多廊拓展”的文化旅游功能体系（图5b）,“京津带动、全域贯通”的科技创新功能体系（图5a）,“枢纽互动、双向开放”的国际贸易与门户功能体系，“津冀联动、节点聚集”的先进制造业产业集群体系。

 第二，建立“一核双城两翼多支点”城镇总体格局。京津冀空间格局既要实现首都功能的区域化，也要实现区域城镇发展整体水平的提高。规划提出“一核双城两翼多支点”城镇总体格局。“一核”为首都北京，“四个中心”的核心载体，是国际一流的宜居城市；“双城”为北京、天津，是世界级城市群面向全球竞争的中心城市，二者形成功能高度一体化的走廊发展地带；“两翼”为河北的石家庄、唐山，分别辐射冀中南和冀东地区，联动京广、京唐秦城镇走廊，建设成为具有一定区域辐射影响力的重要中心城市；“多支点”为保定、邯郸、张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等中心城市和一批专业节点城市、特色鲜明的中小城市，构成京津冀协同发展多层次空间基础。需要指出的是，石家庄既是河北省的省会，而且是整个冀中南地区的中心城市，重点培育石家庄“第三极”是空间组织的重点之一。突出其商贸物流、科技创新等功能是发展的重点。同时，提升天津滨海新区的区域生产组织功能和辐射渤海湾地区的综合中心功能，以及重点培育曹妃甸、渤海新区等沿海地带的综合产业平台功能，是培育区域发展新增长极的重要手段。重点扶持一批中等城市成为地方公共服务与就业中心，推动河北的霸州、定州等小城市向中等城市升级。培育张家口崇礼等特色化、专业化的小城市。同时围绕城镇总体格局建立全域贯通的六大支撑网络，分别为显山露水、品质优良的生态网络，可持续发展的交通网络（轨道上的京津冀），产城融合、创新驱动的产业空间，京畿特色、多元活力的文化网络，设施均好、覆盖城乡的公共服务网络，共建共享、协调集约的市政基础设施体系。

 第三，以“多中心网络化”的方式率先建设京津冀核心地区。从世界级城市群空间发展的一般规律来看，围绕核心城市周边100－300km范围以内区域是功能高度一体化地区。考虑到京津两大城市的特殊性，结合交通、信息技术对城镇空间的影响，综合确定一体化发展区域包括：北京、天津、保定、唐山、廊坊、沧州、秦皇岛、张家口、承德等。区域面积16.7万km2，目前总人口8000万人左右首先，立足生态安全格局前提，构建高品质发展空间。基于生态安全格局，确定生态保护区、生态修复区、生态建设区三类生态功能建设地区，逐步引导区域生态环境恢复，建设一批国家公园或城市郊野公园。其次，结合非首都功能的疏解，引导区域职能一体化布局。按照世界级城市群职能一体化的要求、分圈层、分版块引导功能合理疏解与布局。如首都核心圈（60km以内）为首都职能、国际化职能的主要拓展区域；60－250km为区域性职能扩张区域，主要为区域性中心城市、专业化中小城市和特色小城镇的成长地区（图6）。第三，以轨道交通为骨架，引导区域空间格局优化。形成以轨道交通为骨干的区域走廊发展模式，城际轨道覆盖50万以上城市和主要功能区（北京新机场等）；同时实现高端功能中心（北京CBD、中关村、天津于家堡等）城际轨道可达，实现高端功能服务的区域化。

 第四，建设围绕中心城市建设一批专业化小城镇，并建设田园乡村地区。城乡统筹发展是京津冀地区的短板。首先，要在大力治理污染的前提下，扶持特色小城镇发展。重点促进天津、河北省上百个小城镇的特色产业集群提升发展，如纺织服装、家具制造、金属制品、绿色食品等。积极扶持一批特色文化旅游小城镇，如北京市的古北口镇，天津市的杨柳青镇，河北省的温塘镇等。促进一批商贸物流小城镇发展，如河北省的新城铺、口头镇、旧城镇：同时重点整治井陉、遵化、迁安等传统工矿型城镇，推动转型。其次，切实推进乡村污染治理，提升公共服务水平，推动各类资源集中利用。重点加强大城市周边地区的现代特色乡村建设，通过政策倒逼与功能置换，腾退工业与仓储用地，推进农村“工业大院”综合治理；提升城乡结合部规划建设和管理水平，推行社区化管理，加快城区基础设施和公共服务设施覆盖延伸。

 3.2.3 以区域一体、城乡统筹为目标，实现京津冀区域治理创新示范

 第一，强化三类重点管控，确保可持续发展底线，并强化自上而下的规划管理与监督检查机制。首先，确定城镇发展禁限建区。在生态红线基础上，划定禁止建设区、限制建设区，对开发建设行为实施分级管控。其次，重点管控跨界冲突地区。重点对环首都地区（通州－北三县、北京新机场周边地区）、渤海湾区、天津境内的北京及河北所属农场规划建设实施统筹管理。目前仅以首都第二机场周边的各类开发区为例，其规划用地规模大大超出机场远景所需各类建设用地近三倍。第三，梳理政策扶持地区。集中扶贫连片区、张承生态涵养区、县镇治理试点地区。区域管控的重点是跨界冲突地区，如北京新机场周边地区、北京通州与廊坊北三县地区，这类地区需要由中央政府出面编制跨界区域一体化发展规划，联合划定城镇开发边界，共建环首都“生态绿环”，推动跨界重大交通设施贯通；围绕规划管理要完善包含中央、省市政府的规划建设管理机构

 第二，制定相关配套政策。首先，建立区域绿地的建设配套政策。制定针对区域绿地内集体所有土地流转（农地、林地）和利用（集体经营性建设用地）的特殊政策，试行开发权转移。其次，探索跨区域合作配套政策。在环首都地区率先建立统一的土地储备与调配协商机制；鼓励国家级开发区共建跨界合作园区。第三，试点县域农村地区转型发展配套政策。开展城乡用地总量控制与土地集约利用政策创新试点；在公共服务设施特许经营、低碳生态技术应用方面开展试点。第四，其他相关配套政策。在海绵城市、生态城市、地下综合管廊建设等方面给予支持。