[区域发展] 京津冀空间协同发展规划的创新思维（上）

 1 京津冀协同发展作为国家战略的背景解析

 1.1 缘起

 2014年2月26日，习近平总书记在北京考察城市建设工作并召开京津冀三地领导座谈会，分别就北京市城市建设和京津冀协同发展提出五项要求和七点指示。对北京提出了“四个中心”定位和世界一流和谐宜居之都的建设总要求。就当前首都发展中的主要问题，习近平用“城市病”给予概括．并提出首都发展问题的解决必须立足区域协同发展。

 他指出，“京津冀同属京畿重地，地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜、完全能够相互融合、协同发展。要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念。围绕首都形成核心区功能优化，辐射区域协同发展，梯度层次合理的大首都城市群体系。”随后于2014年10月17日、2015年2月10日、4月30日等多次就京津冀协同发展给予批示，这是新中国历史上，党和国家最高领导人第一次就首都地区的发展给予如此多的具体指示。在2014年底的中央经济工作会议上，京津冀协同发展进一步被确定为与“一带一路”、长江经济带并列的三大国家区域战略之一。

 1.2 京津冀协同发展作为国家战略的背景解析

 京津冀协同发展作为国家战略的提出，离不开国家经济社会发展的宏观背景。2014年中央经济工作会议提出，“我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长．经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。”其中，“一带一路”是新时期中国全面开放面向全球的大战略，长江经济带横亘东西部，是国家的经济重心所在，而京津冀作为一个特定的地域，其作为国家战略的意义何在呢？京津冀协同发展作为国家战略，可以从以下三个视角来理解：

 从国际视角看，京津冀地区是我国实现大国崛起，担当国际责任的核心地区。2014年我国的经济总量已位居世界第二，由此带来的全球性经济、政治与国际交往事务等管理职能应由中国的首都地区优先来承担。习近平2010年8月作为国家副主席在北京调研时指出，“要努力把北京打造成国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都。”国际性是“厚植开放”时代的中国要坚持的方向，是包括首都在内的中国核心城市的主要职能，亚洲基础设施投资银行总部选址北京便是例证。国际经验表明，大国首都的国际化是一个国家保持全球竞争力的重要途径，每一次全球性危机的突破，首都地区都发挥了重要作用。英国伦敦在过去100年的发展过程中，从工业城市逐步演变为国际金融中心、文化创意之都，始终处于国际城市的顶尖地位，对英国和欧洲地区影响巨大。日本东京为了应对1970年代的石油危机和1980年代末的经济泡沫，通过打造新的世界影响力副都心，建设成田机场、迪斯尼等重大设施，来提振经济，并继续发挥其在全球的国际影响力。德国柏林在东西德国统一后，重新被确定为首都，不仅具有统一的象征意义，更带动了整个德国的经济发展、文化发展，对大国政治地位的确定发挥了重要作用。

 从现实视角看，京津冀地区是引导国家转型发展、创新发展和推进生态文明建设的核心地区。首先，中国经济的可持续发展，京津冀地区的作用不可替代以京津冀为核心的环渤海地区经济总量占全国的1/4强，对我国整个北方地区的转型发展影响巨大。其次，转型发展、创新示范，京津冀地区具有优先性和紧迫性。首先，京津冀地区是国家创新能力最强的地区，是新常态下推动国家创新发展的新引擎。目前，国家重点院校占全国的1/3，中国科学院和工程院院士占全国的比重超过50%；国家重点实验室88家，占全国的31.4%; 国家工程技术研究中心54家，占全国的38.3%；已初步建立起具有世界影响力的尖端制造业集聚区，如大飞机、大火箭、北斗导航、智能机器人、生物制药等；其次，京津冀地区是我国资源环境本底良好，但开发利用过度的地区，推进生态文明建设对于我国城镇化模式创新具有示范意义。全国有7个人口规模过亿的城镇密集地区，京津冀是其中之一，但其面临的资源环境问题首屈一指；第三，首都“首善之区”的特殊地位，对于探索社会、文化、公共服务等多方面的国家现代化治理体系意义重大。在以人为本的社会治理方面，首都能够提供更加公平、包容的服务，体现时代发展新风貌等方面，对我国特大城市发展具有突出的示范作用。

 从历史视角看，京畿之地，国之重器，代表一个时代的核心精神与空间精粹。从秦汉以来的历史长河来看，国力强盛之时的首都规模空前；京畿地区范围广阔，是一个开放、包容和壮丽之地，体现大国的胸怀。我国古代都城选址皆以周边山水格局为依据，讲究“背山面水”、“择中而居”，北京城的中轴线北起燕山，向南指向大别山，是传承古今交替的历史轴线，蕴藏着古人对于都城选址的生态观与文化观。从时代发展要求来看，首都所在的京畿地区不仅应展示中华文化的精粹，更应体现出开放、包容与和谐的魄力今天，京津冀不仅拥有“山海林田湖”多样一体的地理风貌，且京畿文化、燕文化、赵文化、津派文化、红色文化、草原游牧文化、民俗文化、御路文化、近代工业文化、现代科技文化、创意文化丰富多元，是体现东方文明、彰显时代风貌的核心区域之一。

 因此，京津冀协同发展作为国家战略，既是解决首都当前发展中突出问题的需要，也是面向未来、提前谋划崛起的大国首都发挥国际性作用的需要。正如习近平总书记的“2.26”讲话所指出的：“实现京津冀协同发展、创新驱动，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要；是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要；是探索生态文明建设有效路径、促进入口经济资源环境相协调的需要；是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。”

 2 京津冀协同发展中的突出问题分析

 2.1 北京人口与功能过度聚集，大城市病问题突出

 2014年北京市域总人口超过2100万人，中心城区的人口超过1270万人，各类服务与设施持续过度聚集，既有优质的公共服务资源、商务办公功能和重大区域性交通基础设施，也有大量纺织服装、木业家具等低端产业。据统计，北京市工业从业人员达到155.7万人，占全部从业人员的14%；批发业从业人员达到82.94万人，占全部从业人员的7.4%，两项比重均高于纽约、东京等世界城市。人口膨胀、非首都功能过度聚集，加剧了交通拥挤、环境恶化、城市运营成本大幅上升等大城市病。根据2015年高德地图的《2015年度中国主要城市交通分析报告》显示高峰时段的拥堵延时指数为2.06，全国最高。这些大城市病问题严重制约了国际交往、文化、科技创新等首都核心功能的进一步提升。根据科尔尼咨询公司发布的全球城市发展指数（Global City Index2014），北京的经济影响力（金融商务）、国际门户等职能已处于世界主要城市前列，但围绕国际交往、文化、科技创新，为高端人群服务的宜居城市建设等方面的指标落后，与伦敦、纽约、东京、巴黎等四大世界城市相比依然差距明显。即首都在多年的发展中，一方面多种功能聚集，另一方面核心职能与世界城市的差距却是显著的。

 2.2 区域生态环境问题突出，水资源和大气环境堪忧

 首先，京津冀地区水资源开发超载严重。区域水资源开发率达到84%－244%，地表径流量仅为建国初的17%左右；地下水严重超采。区域内形成25个大型地下水“漏斗”。其次。水、大气环境污染不容乐观。区域内地表水V类及劣V类占比达到43%；区域大气污染严重、覆盖面广。以PM2.5为核心的区域性复合型大气污染趋于恶化，如2015年PM2.5重污染天数共42天，占全年总天数的12%，形成“燃烧废气－机动车尾气－工业废气”多种污染物共生局面。第三，城市周边生态质量大幅下降，城市宜居品质不高。大城市生态质量大幅下降：北京60km范围内的生态用地（林地）面积占比不足10%，远低于四大世界城市；北京第一道绿化隔离带的绿化开敞空间保留不到规划的11%。白洋淀作为华北最重要的淡水湖，其水面面积约366km²，较1950年代减少了1/3。

 2.3 城镇体系结构失衡，二级中心城市发育滞后

 京津冀的区域二级中心城市数量明显偏少，100万人－500万人规模大城市3座，仅为长三角地区1/4。在经济开放度、综合枢纽功能、城市商贸服务功能、区域创新能力等方面差距明显。特别是石家庄、唐山、邯郸等中心城市的产业结构长期“偏重”，资源型、重化类产业比重过高，区域性服务功能发展不足。中小城市集聚吸引力弱，大量非农就业人口沉淀在县以下的乡镇地区。县（市）城区聚集效能差，公共服务水平不高，人口增长缓慢。小城镇发展质量不高，部分平原和山区的小城镇人均公共服务水平指标大幅低于全国平均水平。河北省“县小县多”的行政区划格局严重阻碍了重大资源和设施的集中配置，是造成中小城市发育不良的重要原因城镇体系结构失衡的重要原因之一在于经济发展水平长期差距过大，尤其是1992年以后三地的经济发展差距持续扩大（陈红霞，李国平，2010）。

 2.4 城乡建设用地粗放，产出效益低

 京津冀地区城镇与园区用地过度投放，土地集约利用率偏低。天津、河北人均城镇建设用地面积均高于110m²，均高于国家标准。广大农村地区集体建设用地分散低效扩张，工业仓储用地的无序增长，特大城市周边“小产权房”、各类产业用地无序蔓延。2012年北京农村集体建设用地中的工业仓储用地达370km²，占全市工业仓储用地的55%：商服用地116km²，占全市商服用地的56%。从统计看，河北省地均二三产增加值仅为江浙地区的60%－70%。河北省9个国家级开发区的地均产值仅为全国国家级开发区平均的45%。

 2.5 创新与服务“断崖效应”显著，产城分离现象严重

 北京是我国技术创新能力最强的地区，中关村及其周边地区集中了全国40%的研发经费，高新技术产业占全国的近1/4。但北京对天津、河北的创新成果转化数量明显偏少。远不如北京向京津冀以外地区的转移规模。中关村科技成果的区域内转化比重不到4%，且30%左右的成果转化与企业投资集中在北京60km范围地区，与此同时广大冀中南地区、张承山区与京津之间的产业关联薄弱。石家庄、唐山、邯郸等中心城市由于综合服务能力弱，创新人才缺乏，在承接京津的创新要素和投资方面存在明显的短板效应。2015年上半年，天津、河北提出的承接首都非核心功能平台约52个，规划面积超过1.6万km²，许多平台是远离既有城区的飞地型新区。产城分离现象突出，既不利于产业转型升级，也阻碍了城市功能的进一步提升。以天津滨海新区的于家堡、响螺湾及泰达MSD三大商务区为例，规划的商务办公楼宇达800万m²以上；根据世邦魏理仕数据统计，到2014年底三大商务区将有480－540万m²写字楼供应。但目前严重缺乏就业岗位支撑与综合服务配套，职住分离现象突出，建成写字楼的空置率普遍高于40%。

 2.6 空间协同发展缺乏引导，区域管制机制严重缺位

 跨省市的规划管制缺位，环首都地区的空间矛盾尤为突出，大量开发区、住宅区盲目规划、无序建设，导致区域生态廊道被占用，对首都的可持续发展和安全保障造成巨大压力。据统计，环首都各县（市、区）的各类规划拼合图面积超过800km²，现状建成面积仅为250km²。目前廊坊市燕郊地区的总人口约70万人，每天20万人长距离通勤于北京——燕郊之间；同时该区域大规模超采地下水的生态风险问题已十分突出。环渤海湾区过度填海围涂，面积超过700km²，不仅土地利用效益低（实际开发建成面积不到围垦面积的1/5）、产出效益低，且对整个湾区的生态环境造成不可逆转的破坏。

 总之，京津冀协同发展中的问题是多方面的，本文涉及的主要是空间发展方面的 当然，产生问题原因非常复杂，也是历史的长期累积所致。分析京津冀协同发展中问题的深层次因素，主要有以下两点新认识一是过度的政府干预与放任的市场环境。一方面，多年来从中央到地方，大量优质公共服资源（教育、医疗、文化）与重大设施（如奥运）、国家级政策在北京过度集中，造成北京与周边地区之间存在巨大的发展机遇落差，吸引了周边乃至全国大量人口向北京集中。如北京三级甲等以上医院40%的病人来自外地，仅看病一项北京每天的流动人口达188万人 另一方面，社会主义市场经济体制建立以来，市场监管不力，没有形成全域开放、公平的资源价格体系；监管体制缺位。特别是北京的土地、水、电等资源价格偏低，大量一般制造业、物流业等非首都功能在中心城区“井喷式”发展。与此同时，以环境为主的监管体制缺位，尤其是对不符合区域生态环境承载力的产业、功能缺乏监管，对农村地区的无序盲目发展缺乏合理引导。上述两方面原因的叠加效应，不仅造成北京的“大城市病”，也拉大了区域之间的差距，进而引发区域性生态退化危机。二是从“京畿”到“京津冀”的历史包袱长期积累，管理体制问题突出。元、明时期，两朝延用区域中央直辖管理体制，辖区内多府并存；清朝时期，直隶设省，采取督府并行管理体制，京畿地区的地方行政管理体系完全服从中央。但民国以后，京津区划从“小市”变为“大市”，不仅行政区划面积逐步扩大，行政等级也从附属河北变为平级．优势资源随着行政管理架构而高度集中；而河北省的省会在1913至1968年间多次摇摆，不仅影响其主要城市重大功能与设施的布局，也造成了资源配置的严重浪费。