[行业分析]聚焦金融科技监管架构

一、监管部门金融科技监管架构出台

（一）首次明确金融科技监管

5月15日，中国人民银行成立金融科技(FinTech)委员会，旨在加强对金融科技工作的研究规划和统筹协调，并强调将强化监管科技(RegTech)应用实践，积极利用大数据、人工智能、云计算等技术丰富的金融监管手段，提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力。

人民银行科技司司长 李伟 央行金融科技委员会定位于加强金融科技工作研究、规划和统筹协调。作为人民银行的协调机构，金融科技委员会工作由分管科技的行领导牵头，成员单位包括科技、货币政策、金融市场、金融稳定、支付清算、征信等相关司局。委员会致力于做好金融科技发展战略规划和政策指引，加强金融科技工作的信息共享和协调，密切关注金融科技发展的动向和潜在风险，提升人民银行金融科技工作的履职能力和水平。

花旗集团银行业研究团队副总监 田亚非 设立金融科技委员会可视作监管层将金融科技监管正式提上日程。

中国人民银行成立金融科技(FinTech)委员会后，中国证券投资基金业协会、中国互联网金融协会以及中国支付清算协会也分别成立金融科技相关的专委会。金融科技中的监管科技(RegTech)正不断升温。

（二）金融监管领域演进的四个阶段

我国的金融科技主要依托于互联网平台，对互联网金融的监管构成了当前我国金融科技监管的主要内容，其监管的演进大致经历了以下几个阶段：

 1、互联网金融兴起前的信息安全监管阶段

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 一是互联网金融兴起前的信息安全监管阶段。此时的金融科技主要是指金融业的信息化建设，对金融科技的监管也主要聚焦于金融业信息基础设施的完善和信息安全方面。例如金融IC卡的推广应用，移动支付技术标准的制定，都强调了对客户个人信息安全的保护。而这一监管思路也延续到了互联网金融的起步时期。

 2、互联网金融兴起之初的风险警示阶段

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 二是互联网金融兴起之初的风险警示阶段。随着网络支付机构的大量增加，网络支付业务的风险虽得到关注，但监管层并未有针对性的规定出台，只是通过发布风险提示、与业界和公众沟通等方式，提出了对欺诈、诈骗等违法犯罪活动和非法集资、非法吸收公众存款以及设立资金池等行为的防范。

 3、互联网金融风险逐步暴露，监管规则初创阶段

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 三是互联网金融风险逐步暴露，监管规则初创阶段。2013年，在政府支持“互联网+”战略的大背景下，互联网理财、网络借贷、互联网保险等一系列互联网金融业态出现爆发式增长。在缺乏监管的环境下，互联网金融快速发展所埋下的风险隐患逐渐显现。风险暴露之后，系统制定互联网金融的监管规则成为这一阶段的重点。2015年7月，中国人民银行等十部门发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，标志着互联网金融统一治理架构的正式建立。

 4、互联网金融风险排查和集中整治阶段

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 四是互联网金融风险排查和集中整治阶段。2016年10月，国务院统一部署《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，由此，互联网金融在相应规则建立后进入到执法整治的阶段。重点整治的内容包括P2P网络借贷和股权众筹业务、通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务、第三方支付业务和互联网金融领域广告等行为。为配合行动，银监会、证监会和保监会分别出台了《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》、《股权众筹风险专项整治工作实施方案》和《互联网保险风险专项整治工作实施方案》。

二、金融科技监管出台背景

（一）金融科技发展给监管带来三大挑战

1、监管滞后于金融科技发展

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 互联网金融监管的经验表明，目前我国对互联网金融的监管相较于互联网金融的发展存在明显的滞后性。在行业出现风险后，监管机构开始集中进行风险警示，陆续出台相关规则，但仍跟不上互联网金融、金融科技的发展。当前互联网金融整体风险尚未得到实质性缓释，互金重点领域风险仍然较高，监管整体呈被动式监管格局，监管能力有待进一步强化，建立长效机制仍有待时日。

中国人民银行金融研究所互联网金融研究中心 伍旭川 金融科技主要通过创新金融业务模式和拓宽传统金融业务的边界，实现金融资源跨时域的优化配置，以此来促进金融和经济的发展。新的业务模式和业务边界难免触及现有的监管规则和框架，由此带来平衡金融科技发展与控制金融风险的监管挑战。

2、金融科技多变性加大监管难度

《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2017）》 金融科技的多变性与专业性使得金融监管难度急剧加大。以移动互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术为支撑的金融科技，将可能深入影响金融服务范式、风险定价机制和风险管控模式。面对高度虚拟化、网络化、分布式的金融科技体系，与之匹配的信息技术、监管能力以及技术资源等都对监管体系提出新的要求。

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 如果说互联网金融主要在营销渠道上创新，则以信息技术为主的金融科技发展正深入到风险管理、定价等产品和服务的实质，且大数据、区块链、云计算、人工智能等依靠计算机算法和运算能力的不断改进以及信息技术的进步，可能对提供金融产品和服务的各个环节产生影响。除了改进传统金融机构的效率，还可能创造新的商业模式或金融产品，因此金融科技发展充满了变数。网络科技等的高度虚拟化，数据计算的高复杂度以及信息安全的高风险，将大大增加监管难度，对金融监管的信息技术认识水平和监管资源的配备都提出了较高要求。

中国银行业监督管理委员会业务创新监管协作部主任李文红 金融科技将加深金融业、科技企业和市场基础设施运营企业的融合，增加金融行业的复杂性。在监管层面，对监管专业能力形成挑战。监管者可能难以快速配备相应的专业资源，及时更新知识结构，识别潜在风险，从而影响监管有效性。

当金融机构更大范围、更大程度地采用科技时，如果监管机构不采用同样的技术，将面临严重的信息不对称问题。监管机构对金融风险的识别与应对将变得更加迟缓，不利于金融的稳定。

3、混业经营与分业监管的制度错配

《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2017）》金融科技可能跨越时空限制在不同领域、不同市场开展多元化的金融业务，混业特征更加明显，也使得风险的内在关联性大大提升，这对于目前仍以分业监管为主的监管体系提出了严峻挑战。目前中国金融监管体系仍以分业监管为主，以机构监管作为支撑，在金融创新监管上缺乏较为有效的协调机制，这可能导致日益严重的混业经营趋势与边界明晰的分业监管体系产生制度性错配。

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 互联网金融平台扁平化、综合化运营，同时开展多项金融业务，部分银行和保险机构利用互联网或移动客户端开展具有理财投资性质的产品销售活动。这些金融经营活动增加了互联网金融的混业特征，金融风险跨界传染的可能性上升。而金融科技的发展，将进一步导致金融产品或服务的重构，为同一客户提供综合化服务在技术上的实现更加容易，未来金融体系的综合化混业特征将会更加凸显。当前的分业监管体制以机构监管为中心，监管协调不够充分，在监管规则的制定和落实方面往往花费较高的协商成本，或者容易产生监管重叠、监管空白等问题。

真融宝董事长吴雅楠 科技已经渗透到金融的各个业态，不宜采取过去分业监管的模式，科技已经打破了各个金融业态的藩篱。

中国银行业监督管理委员会业务创新监管协作部主任李文红 去中心化和金融脱媒使得更多未受严格监管、资本水平较低的科技企业进入金融行业；同时，许多交易活动可能脱离中央清算机制，增加交易各方之间的风险敞口，也增大风险监测和管控难度，更容易产生监管套利和监管空白。某些科技创新可能游离至监管体系之外，变相规避监管，造成监管套利。

（二）科技监管：降低合规成本提高效率

1、降低合规成本

2008年国际金融危机之后，全世界主要经济体都开始加强金融监管，监管强度的不断提升有利于风险防范，但与此同时，金融机构的监管合规成本也在不断提升。为降低合规成本，金融机构开始在相关业务中采用最新的金融科技，比如生物识别、大数据、区块链、云平台、云服务等等，不一而足。

德勤 监管科技有敏捷、速度、集成和分析这四个核心特点，可以将高度复杂的数据解耦或组合，并迅速生成完善的报告，缩短了解决方案所需要的执行时间，利用分析工具以智能方式挖掘现有数据，释放其潜力，实现同一数据的多方使用。

人民银行科技司司长 李伟 作为金融科技的重要分支，监管科技的本质是采取新技术，在监管部门和金融机构之间，也就是被监管机构之间，建立起可信赖、可持续、可执行的监管协议与合规性的评估机制，降低金融机构的合规成本。

毕马威 面对监管审查和合规成本的增加，预计2017年会有更多银行通过RegTech应对监管变化、降低成本和提高效益。为了实现上述目标，银行在寻找区块链、人工智能、云计算、数据分析以及其他技术领域里的最新工具，并在思考如何将这些工具应用到公司日常办公的整个流程。

2、提高监管效率

人民银行金融研究所所长 孙国峰 从监管角度看，金融监管部门通过运用大数据、云计算、人工智能等技术能够很好地感知金融风险态势，提升监管数据收集、整合及共享的实时性。

人民银行科技司司长 李伟 金融机构采取对接和系统嵌套等方式，将规章制度、监管政策和合规要求翻译成数字协议，以自动化的方式来减少人工干预，以标准化方式来减少理解的歧义，更加高效、便捷、准确地操作和执行，提升风险识别的准确性和风险防范的有效性。

三、未来金融科技监管框架

（一）目前的不足之处

1、监管理念尚未理清

《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2017）》 目前监管政策对于金融科技及其监管的理念尚未理清，对于金融科技与互联网金融的关系、金融科技的本质、监管科技的内涵等仍有较大深入研究和认识的空间。金融科技的形态将如何表现、科技与金融融合机制如何演进、风险的防控等仍然是有待研究的基础任务。

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 金融科技使得金融产品和服务的形态或方式更加多样，变化更加频繁，仍然运用规则监管理念，就各种业务分别订立规则会大大增加监管成本，而仅仅采用原则监管，虽相对更加灵活，与金融科技的特点比较契合，但很难确保不出现监管真空与空白。此外，支持创新可以通过更加主动的引导方式实现，事前事中监管和事后监管同等重要。单向放松监管标准，不一定能抓住创新的实质，反而让种种不规范的机构有机可乘。因此，对于金融科技而已，未来采取何种监管理念和方式，仍然有待明确。

2、金融科技监管协调机制尚未建立

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 金融科技监管将会比传统金融机构监管牵涉更多政府职能部门，协调各个部门的工作，保障协调工作长久有效开展需要建立稳固的制度保障。在监管措施上，通过行政手段暂停涉案机构业务，或是取消相应机构资质；在风险事件发生后提供司法救济仍是互联网金融风险爆发时的常用手段。总体上，金融科技监管在主体机构的市场退出机制、消费者保护机制等方面的建设还不完善。

（二）未来监管方向

1、建立统一金融监管架构

《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2017）》 金融科技的发展凸显了中国金融领域跨界经营和综合经营的重大发展优势，这呼唤相对更加统一的金融监管架构，最为理想的方式是成立国务院主要领导担任主席的金融监管委员会或金融监管协调委员会，下设金融科技创新中心，重点完善金融科技的创新与监管，并协调“一行三会”等相关部委对金融科技的监管。

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 坚持金融科技穿透式监管的思路与当前的金融监管架构改革具有一致性，按照分类监管、协同监管的要求，金融监管机构之间以及金融监管机构与信息管理部门、公安部门和工商部门之间的协调对金融科技而言尤为重要。一方面要从信息共享方面着手，建立监管协调的工作机制；另一方面，可以在未来的监管架构改革中建立专门的金融科技监管机构，负责金融科技的创新、影响评估、风险状况和具体监管，形成与传统金融监管差异化的监管体系。

2、建立健全金融科技监管沙盒计划

所谓沙箱理念，即在受限的安全环境中运行应用程序，并通过限制授予应用程序代码访问权限，为一些来源不可信、具备破坏力或无法判定程序意图的程序提供试验环境。监管沙箱机制适用于金融科技发展的特征，已逐渐被新加坡和澳大利亚等国家采用并推行。

中国人民银行金融研究所互联网金融研究中心 伍旭川 监管沙箱的引入，为监管者如何平衡金融科技的发展与风险控制寻找到了一个有效的监管机制。在监管沙箱机制下，监管者通过测试与了解创新、评估风险、决定该金融科技项目是否大面积商用并判定现有监管规则是否需要调整工具，从而在风险可控的前提下促进金融科技发展。

中国银行业监督管理委员会业务创新监管协作部主任李文红 监管沙盒指针对现有监管框架内尚需观察的金融创新产品或服务，由监管部门在法律授权内，根据业务风险程度和影响面，按照适度简化的准入标准和流程，允许金融科技企业在有限业务牌照下，利用真实或模拟的市场环境开展业务测试，经测试表明适合全面推广后，则可依照现行法律法规，进一步获得全牌照，并纳入正常监管范围，其性质与我国的试点机制具有相似性。

中国目前具备了金融科技监管沙盒计划实施的基本条件，可以考虑进行沙盒监管机制的试点，具体实施计划如下：第一，确认监管沙盒的责任主体，国内最为适合的责任主体是中国人民银行，同时金融科技发展相关的部委应该在监管沙盒的主体群中；第二，制订监管沙盒的详细计划，将监管的流程透明化、标准化；第三，完善金融科技监管沙盒的微观标准，甚至可采用负面清单模式来促进金融科技企业的创新发展；第四，设立监管客体的标准，基于金融科技的金融属性和科技属性双重标准来遴选可能具有系统重要性的金融科技企业，并将其纳入到监管沙盒计划之中，实现创新促进和有效监管的结合；第五，设立监管沙盒的存量和增量处置安排，对于存量机构而言，采用设立标准方式将其纳入，对于增量机构则采取审批与准入结合的方式；六是吸收借鉴监管沙盒的限制性授权、监管豁免、免强制执行函等新型监管措施，以监管创新促进金融创新，同时又为风险及其应对留有制度空间。

3、强调强化RegTech应用实践

中国人民银行金融研究所所长 孙国峰 金融机构和监管机构都需要RegTech。在金融机构方面，RegTech公司利用云计算、大数据等新兴数字技术帮助金融机构核查其是否符合反洗钱等监管政策、遵守相关监管制度，避免由不满足监管合规要求而带来的巨额罚款。同时，监管机构也需要RegTech来提升自身的监管能力。

91金融董事长 许泽伟 着重强调要强化RegTech应用实践，体现了央行当下对于金融科技监管的思路，即防范金融科技带来的风险的同时，运用金融科技提升监管能力。这或可视作金融监管从以“人”为主的行政手段监管，过渡为以技术手段界定企业行为边界的一个信号。一方面，以技术手段对金融科技企业进行监管，能够更为有效封堵以“人”为主的行政监管造成的漏洞，迫使金融科技企业在监管体制内进行创新，促进行业合规有序发展；另一方面，金融科技企业也会更为积极地去探索大数据、云计算等技术，努力使企业能够适应新的行业趋势。

4、积极推进金融科技标准的研究

人民银行科技司司长 李伟 标准是金融产品安全和服务质量的保证，也是创新驱动的核心要素。金融科技发展应注重标准化建设，合理利用标准化的理论和方法，综合借鉴并优化良好的实践经验，研制具有前瞻性、科学性的金融科技标准，以标准促发展，以规范保安全。充分发挥标准先行的助推作用，积极推进云计算、大数据、生物识别、移动终端可信执行环境PED等标准的研制和完善工作。支撑和引领金融科技时代支付清算有序发展。

5、完善金融科技行业的风险监测、预警和处置机制

中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 胡滨 完善金融科技行业的风险监测、预警和处置机制。进一步建立、健全对于金融科技整体风险和个别高风险领域(如网络借贷)的预警和监测体系，以及风险发生后的应急处置预案，把防控金融风险放在更加重要的位置，确保不发生系统性金融风险。