[经济分析]中国特色城市化进程中的问题及发展策略

一、城市化发展规律

城镇化是经济发展的必然结果，是产业结构升级、农村人口向城市转移、生产方式由乡村型向城镇型转化的综合过程。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。正如中央明确指出的，城镇化是我国发展的一个大战略，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

二、我国城市化发展进程

改革开放之后，中国城市化进程大致可分为三个阶段：第一阶段是“劳动力城市化”，第二阶段是“居民城市化”，第三阶段是“消极城市化”。“劳动力城市化”阶段的典型特征是在外向型制造业、建筑业等劳动力密集型产业的蓬勃发展下，数以亿计的农村劳动力背井离乡，到城市寻求工作机会。“居民城市化”阶段的主要任务就是要让在上一阶段转移到城市的农村劳动力真正成为城市居民。消极城市化是指由于农村老龄人口自然消亡所引起的城市人口占比增加。尽管中国目前仍处在第二阶段，但在部分地区消极城市化的挑战已经比较突出，亟需加强研究应对。

国土资源部原副部长、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任、第十二届全国政协委员 胡存智 我国大规模的城镇化进程驱动地域间、城乡间劳动力、土地、资金、技术等关键要素的流动和重新配置，由于不同地区自然禀赋、区位条件、经济基础、人力资源、文化习俗等差异明显，各地区吸引、接受、消化、吸收各种生产要素的能力亦有所不同。因此，不同地区的城镇化、不同发展阶段的城镇化对区域发展的影响方向和影响强度差异明显。一方面，城镇化进程中要素空间集聚和规模经济为贫困地区创造了大量就业机会，并通过劳动力价值的回报带动了贫困地区经济的发展和公共基础设施的改善，有利于促进贫困地区生产、生活方式的转变。另一方面，生产要素集聚的外部性对部分贫困地区的人口结构、土地利用结构、社会组织结构等产生了诸多负面影响。随着城镇化的推进，贫困地区大量青壮年劳动力流入城镇或发达地区，贫困地区人口老龄化趋势明显，人力资源配置呈现低层次化，乡村干部、教师等各类人才配置不足，区域经济社会发展主体弱化日渐凸显。在一些贫困地区，干部队伍年龄普遍偏大，农村基层组织后备力量储备不足，社会组织体系衰微。

国家发改委城市和小城镇中心主任 李铁 从国际惯例来看，城市化发展到一定程度会出现“逆城市化”。“逆城市化”会给农村补充一些劳动要素、生产要素，促进城乡要素和资源的流动，带动农村经济的发展。“逆城市化”现象目前在中国许多城市已经出现，比如在郊区大量买房，办农家乐及山区旅游项目等，很多原来穷山恶水的地方突然变成最丰富的旅游资源，这也是“逆城市化”的现象。

国家卫生与计划委员会流动人口司司长 王谦 新型城镇化的根本要义是人的城镇化。从某种意义上讲，新型城镇化的关键就是解决农业转移人口市民化的问题，也就是使流入城市的农民（包括占城市常住人口约1/4的农村户籍流动人口和新近把户口迁入的城市的“新市民”）由谋生存、求发展到逐步融入所在的城市，由“农民”变“市民”。流动人口的社会融合是城市公平的核心要义。这同时也是从根本上解决农村三“留守”问题。在关怀三“留守”人员的同时要努力减少三“留守”人员，即“留守人员”随家庭一起流入城市生活。

清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授 胡鞍钢 进入本世纪以来，中国正在经历着世界历史上最大规模的城镇化进程和最大规模基础设施的建设。我国铁路、高速铁路、公路、高速公路，以及农村公路、油气管道、航空等基础设施的建设，已经达到世界级的水平。建设“一带一路”就是在基础设施互联互通之上进一步推动中国发展战略的升级。国家先后提出“西部大开发”“中部崛起”“东北老工业基地振兴”以及“沿海地区率先发展”的四大板块，现在通过“一带一路”倡议，通过与京津冀协同发展、长江经济带等战略的协同效应，将把四大板块重新称之为一体化进程。

中国城市规划学会副理事长、厦门大学教授 赵燕菁 我国城市化水平虽然只有56.1%，但城市建成区已经从上世纪80年代初的7400平方公里，快速增长到2015年的5.2万平方公里，进入“城市化2.0”阶段。在这个阶段不应再大规模增加固定资产投资，而需要尽快把资本型的增长转变为现金流的增长。如果继续增加固定投资，人口若没有明显增长，未来中国城镇化可能会出现预想不到的过剩。目前已经建成铁路、住房、机场、港口等基础设施，继续加大固定投资会使得边际收益递减。城镇化发展到目前阶段，投资性需求会急剧下降，但城市运营维护成本在大幅上升。因此，中国城镇化建设融资应进入2.0时代。城镇化建设融资1.0时代，是以“土地财政”为代表，通过出卖土地70年使用权，一次性获得城市基础设施建设开发资金等；随着城市基建配套等具备相当规模，城市运营、公共服务等持续稳定现金流投入变得更为迫切，这些不是一次性出卖土地能够获得的，需要在税收、租金、利润、分红等方面探讨可能出路。

三、我国城市化中的突出问题

城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动城乡、区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。当前，我国城镇化发展面临巨大机遇，也面对许多重大挑战。

国家发展改革委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长 史育龙 当前，新型城镇化正在加快推进，取得了良好成效。但是，受传统思维惯性和体制机制束缚，新型城镇化蕴藏的新动力还没有充分释放出来。当务之急是彻底改变重物轻人的传统城镇化观念和做法，以促进农业转移人口进城落户为切入点，加快推进以人为核心的新型城镇化。一方面，放松对农业户籍人口进入城镇的限制，大力推进基本公共服务均等化，消除附着在城乡二元户籍之上的差别化待遇，缩小城乡户籍的实质性差异。另一方面，降低农村转移人口进城落户的门槛，全面放开建制镇和小城市落户限制，逐步放宽大中城市落户条件。

国家发改委城市和小城镇中心主任 李铁 人口向大城市聚集是一种趋势，也是一种市场的行为。大城市占有更多的资源，会有更多的机会，会在城镇化经济中发挥重要的作用，要尊重而不是排斥这个选择。农村人口的减少，出现的“空巢”，在世界城市化进程中是大势所趋。我国农村人均自然占有资源过少、过低，因此要减少农村人口，只有减少农民才能富裕农民。这样看来，“空巢”现象是符合城镇化发展规律的。

中共中央党校国际战略研究所副所长、研究员 周天勇 我国城市化面临三个“僵穴”，分别是生育管制、农村土地被管制不能市民化和户籍管制。户籍管制，土地产权不清，或者产权结构比较复杂。如果把土地产权和户籍管制这两个“僵穴”打开，还有增长潜力。有潜力的城市化人口进行流动，资金往农村流动，商业资本可以投入进去，农村的土地资产可以抵押，贷款可以进去，把经济从下行变成上行。由于户籍限制等因素，中国有近1亿错过城市化的人口，这些人“青出老回”未能实现市民化，从而使经济受损。在农地方面，由于土地产权结构不清，无法交易、抵押的农地成为事实上的“僵尸资产”或休眠资产。而城市则是行政垄断的土地市场，在货币等因素下，城市土地和房屋价格暴涨，造成城乡之间极大的的分配悬殊。中国当前的农村土地（比如宅地、林地、耕地）只是生产资料，不能交易变现和抵押，城市资金也投不进去，导致农村土地成为“僵尸资产”或是“冻结或休眠资产”。

北京大学国家发展研究院院长、教授、博士生导师 周其仁 城市化把大批农村人口转为城镇人口，也带动其他经济资源加快在城乡间流动与集聚。由此，要求重新界定城乡一切经济资源的财产权利，特别是确立普遍的转让权，形成新的市场秩序。上世纪80年代，我国迈出了土地使用权可转让的重要步伐，以此适应当时改革开放的紧迫要求。但是，这项改革尚未完成。迄今为止，城镇国有土地可以合法入市转让，但是曾经得到宪法原则支持的郊区与农村集体土地使用权的转让，仍广受歧视、得不到有效的法律承认、保护与服务。在同地不同权的基础上，形成“政府一手征地、一手卖地”的畸形体制，其负面效果越来越大，危及我国城市化的健康进行，深化改革无可避免。现实的可行路径，是“逐步收缩征地规模、探索农地农房入市”。为此，一手实施“先行先试”的主动改革，一手从各地农地农房入市的实际经验中提取政策和法律元素。两相结合，有望勾画出城市化“新土改”路线图。继城镇国有土地入市之后，城镇内外农村集体土地及农房也以多种方式入市转让，不但为大批农民工进城提供着落脚之地，且具有在得到合法承认后进一步改善、升级的巨大潜力。

四、我国城市化发展策略

要推进城镇化健康稳妥发展，提高城市规划的水平是首位，这要求无论是从规划理论、规划体系还是从工作方式上都需要适应国家发展大局的要求。在具备经济条件和社会条件的前提下，应当与当前实际问题结合起来，努力寻找中国特色的城镇化路径。

国家发改委城市和小城镇中心主任 李铁 解决城镇化进程中留守儿童和空巢老人的问题有两种方案：一是户籍改革。让户籍政策允许农村人口进入城市并落户，平等享受城市人口的公众服务，那么大量留守儿童就会和城市儿童一样在城镇享受教育的公共服务。二是解决空巢老人的问题。空巢老人问题在日本、韩国等东亚国家和欧洲国家都出现过。一方面，随着时间推移，老人们对城市和农村的生活认识发生了巨大的变化，会有一部分人会愿意去城市去享受生活。另一方面滞留农村的人口，可以在城镇化发展到一定阶段，当城市人口占主要地位的时候，通过以城带乡，以工补农。城市对农村进行补助，可以帮助解决农村发展的贫困问题和空巢问题。

国家发展改革委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长 史育龙 促进农业转移人口进城落户，需要深入研究他们的实际需求，围绕关键问题提出解决方案。一是解决城镇户籍供需空间错配问题，化解大城市和特大城市“想落不能落”、中小城市和小城镇“能落不想落”的矛盾。二是紧扣住房保障和子女义务教育两大焦点，建立租售并举、以租为主的住房保障体系，适当加大中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务方面的支出责任，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。三是建立健全农业转移人口与建设用地、建设资金、转移支付“三挂钩”机制，鼓励城市吸纳农业转移人口落户定居；维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，增强农业转移人口进城落户意愿。

中共中央党校国际战略研究所副所长、研究员 周天勇 今后应高度重视休眠资产的激活，城市化潜力人口尽快城市化，这需要产权改革，加强城乡之间的人口流动。在现有城市土地国有、农村土地集体所有不变的前提下，强化土地的财产使用权，确保永久年期，允许交易、放开市场。放开户籍，取消公共服务歧视，把投入铁公基的部分资金投入到公共服务中来，让城市的资金能够投到农村去。如此一来，近5年内预计每年可以提升GDP增速2个百分点。

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师 贺雪峰 从城市化的角度来讲，以城关镇为重点的县域经济显然应当是城市化的一个部分，因为进入县城的人口一般都已从农业中脱离出来，进入到了二、三产业，实现了就业与收入的城市化转向，是不容置疑的城市人口了，也就是已经城市化了。不过，从发展的角度来看，县域经济发展潜力比较有限。发展县域经济，将主要人口集中到县城，县城人口可以达到十多万乃至数十万，可以达到一个中小城市的规模，但很难形成一个健全城市发展所需要的规模效应，很难形成相对独立健全的城市基础设施与服务体系。也就是说，因为聚集程度不够而无法产生规模效应。正因此，当前中国县城开发大多只是开发了房地产，而缺少工业经济的发展。尤其是在中西部地区，县城经济的发展往往变成了在县城开发房地产，然后鼓励农民进城买房。因为县城缺少二、三产业就业机会，农民在县城买了房却住不下来，由此造成全国中西部农村普遍存在的县城大量房地产要么卖不出去要么卖出去了却无人住的现象。相对县城来讲，地市一级人口一般在数百万人，若以地市一级为基础进行城市化，则可以轻易形成人口在100万甚至200万的城市规模，这样一个城市规模可以建立相对独立完善的城市服务体系和相对健全的基础设施，也就有了二、三产业充分发展的机会。而有了二、三产业的发展，就创造就业机会，进城农民就可以从城市中获取收入，可以在城市中生活下来。同时，因为地市一级距进城农民所在村庄不远，一般都在一个小时车程以内，进城农民就可以兼顾仍留守在村庄的父母以及土地。所以，当前在市县两级的城市化中，应重点发展地市一级的城市化。如果中国城市化不是在2000多个县城推动，而是在300多个地市一级推动，就可能更加具有规模效应，更可以让进城农民居住、就业统一，从而获得更高质量的城市化。

中国人民大学人口与社会学院教授 杨菊华 如果加上流动人口的影响，中国的户籍制度不仅有城镇和农村的单一“二元”体系，而是“双二元”体系，不仅有城镇和农村，还有本地和外来。如果把户籍的地点和类型做一个二维交叉，实际上应有四类人：城城流动、乡城流动，本地人、外地人。对外来者的排斥因区域分割而增强，跨省的乡村人口的流动弱势更加凸显。因此，打破幕墙，推行户籍制度改革也更为必要。

新加坡国立大学东亚研究所所长 郑永年 十八大以来中国在“新型城市化”方面大思路发生重大变化。尽管十八大前对城市化的讨论非常热，但近年来城市化基本上缓慢下来，缓慢下来并不是说中国不需要城市化，只是表明旧的城市化模式出现了问题，国家需要探索新型城市化。而旧的城市化模式即“大城市化模式”已经对这些方面的改革构成了阻力。需要把雄安新区建设放在中国探索“新型城市化”背景下理解，雄安新区担负七个重点任务，这七个重点任务是对一种新型城市化的方式和对一个新城市愿景的描述。

五、小结

作为一个国家现代化程度的重要标志，城镇化是在工业化迅疾发展背景下非农产业向城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的必然趋势。在经济高速发展的同时，我国正在以前所未有的高速度推进城镇化建设。但是，过去几十年更多以经济增长和工业化为主，而在户籍改革、公共服务、留守儿童及空巢老人等问题上有所忽视。进入新时期，城市化已不仅仅是土地的城市化，而是人的城市化。因此，一方面，要推进东部和中部地区在基础设施、公共服务、要素流动等多个维度的一体化，释放更多发展新动能。另一方面,加大对西部和东北地区的政策扶持,加快完善城市基础设施和公共服务供给, 顺势引导流动人口的本地就业及城市落户，释放其后发优势及城镇化潜能。