[区域发展] 京津冀区域与长三角区域协同一体化发展比较分析

前言

随着城市化和区域一体化的发展，越来越多的以区域经济为一体来参与到全球分工和竞争中，区域协同已成为地区和国家参与竞争的基本单位。但同时，地区的区域冲突与区域协同问题得到了各级政府及学者的强烈关注，如赵峰、姜德波（2011）研究了长三角区域协同机制及所提供的经验借鉴；锁利铭（2014）研究表明通过协调机制改变交易成本将有利于地方政府区域治理与协同；苏长和（2010）研究地方政府与次区域协同得出更能有效地推进区域化进程的发展；李兰兰（2015）从金融一体化角度比较分析了京津冀与长三角区域的发展。还有一些学者集中区域协同中实践的解释：如一些学者如陈国权等（2004） 、陈瑞莲等（2007） 、王威毅（2010）对“珠三角”；马海龙（2010）、崔晶（2011）“京津冀”等经济协同区域的案例分析，说明政府间协同带来地方政府的协同绩效，以及组织方式、协调途径、协作形式等模式创新；李京文等（2015）  通过对京津冀区域内以及京津冀区域与长三角、珠三角区域进行比较分析，找出京津冀区域的比较优势，寻求京津冀区域协同发展策略。

以上可以看出学者们多是某一视角（如政府、金融一体化等）或单独研究一个区域，而对京津冀与长三角区域进行全方面的比较分析较少。且作为全国主要的高新技术和重工业基地，也是中国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心所在地，京津冀区域协同发展对于缩小国内区域发展差距、促进区域之间的协同发展具有特殊的战略地位和枢纽地位。长三角区域是我国开展区域协同最早的区域之一，其行政区划和地理分布上，与京津冀存在诸多相似之处。一个是“两省一市+（安徽省部分城市）”；一个是“两市一省”，不同的是长三角逐步实现了区域内城市的协同发展，以上海市为中心带动了其他城市经济的共同发展。而后者的京津两市却未能带动河北省的经济与之协同发展，环京津贫困带问题突出，目前河北仍有国家扶贫开发重点县39个，其中环首都贫困县9个。因此，把长三角和京津冀两个地区作一个多方面的对比分析，对加速破解京津冀区域经济协同发展的困局，无疑具有重要的理论意义和现实价值。

一、京津冀区域与长三角区域协同发展现状

京津冀区域主要有北京市、天津市和河北省的各个区市，域陆域面积21.6平方公里，占全国的2.3%，2014年常住人口1.1亿人，占全国的8%，主要以汽车工业、机械工业及电子工业等为主，是国家重要的高新技术及重工业基地，是我国规模最大、最具活力的北方经济发展地区。长三角城市群在上海市、江苏省、浙江省、安徽省（部分城市）范围内，由以上海为核心、联系紧密的多个城市组成，主要分布于国家“两横三纵”城市化格局的优化开发和重点开发区域，其经济发展水平较高，制造业和高技术产业发达，服务业发展较快，经济发展水平全国领先，是我国综合实力最强的区域之一。两区域界定如下表所示：

据统计部门表示2015年，京津冀三地生产总值合计69，312.9亿元，占全国的10.2%。其中，北京、天津、河北分别为22，968.6亿元、16，538.2亿元和29，806.1亿元，分别增长6.g%、9.3%和6.8%。而长三角区域2015年，26城市生产总值达11.3万亿元，增长8.2%，区域经济总量占全国的比重达16.7%。从经济总量上看，京津冀与长三角还有很大差距。

二、京津冀与长三角区域协同一体化发展的比较

本文主要从以下四点比较京津冀与长三角区域的协同一体化发展。

1、城市功能区域定位的差异

从区域各地区定位分析区域协同，更能展现京津冀与长三角在区域协同的特点与区域内城市的互动衔接。两大区域各地区定位如下：

长三角城市群中大中小城市齐全，各具特色的小城镇星罗棋布，城镇间联系密切，遵循错位发展的思路，形成既竞争又协同，相互协调，相互带动，构建“一核五圈四带”的网络化空间格局：“一核”是指上海；“五圈”是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈；“四带”是沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带以及沪杭金发展带。这意味着，南京、杭州、宁波3个副省级城市在注重自身发展之外，还要充分发挥其作为区域龙头的带动与辐射作用。而京津冀区域内当前三省市之间发展定位衔接不够，内部城市结构梯度不够合理，大城市处于绝对优势，缺少“中心城市辐射”作用，尤其河北省内各城市与京津两地的发展差距太大。此外，京津冀区域不同规模城市没有形成合理分工和分布布局，城市群规划结构存在明显断层，城市之间未能有效相互衔接互动。河北在京津冀的格局中处于相对弱势地位，京津对河北的“虹吸效应”①，可导致京津冀三地之间的差异越来越大。由此导致的最直接后果是京津地区出现的产业聚集、形成的产业规模和产业链，不能有限向周边落后地区推广和扩散。

2、两区域产业发展的比较

分析京津冀与长三角区域产业发展，对京津冀一省两市产业结构的特征以及省市之间的产业合作与融合的规律性作和可行性做出分析，更能凸显两区域产业分布差异性及在京津冀在产业分布上的不足。表3（基于安徽是部分城市且新加入，不作为整体进行比较，下同）列出了2014年京津冀地区和长三角地区的三次产业结构及二、三产业内部不同档次行业的比重。由表中数据可得，从三次产业结构看，北京的产业结构已经实现了“三二一”的结构调整，天津第三产业发展较快，“二三”产业基本持平，而河北还没有摆脱“二三”的产业结构模式。尤其在工业的比重上，北京的工业只有17.6%，而天津与河北省的工业都是在45%上下，明显形成产业衔接的断层。北京的第三产业达到77.g%，天津市为49.6%，而河北省只有37.3%。而长三角区域中，三地区工业比重明显较小，上海、江苏和浙江分别为：31.2%、41.4%、41.7%。上海第三产业比重为64.8%，而江苏和浙江两省分别为47.0%、47.8%，地区差异明显较小。在高端服务业②的比重上，北京高达到38%，与基础服务业相差不大；但津冀却分别为18.3%和11.1%，也仅接近基础服务业的一半。但在长三角区域，高端服务业中上海为22.3%，而江苏和浙江分别约为18.2%、17.1%，均超过基础服务业的一半以上。从第三产业在地区生产总值的占比看，江苏和浙江的比重都不低于上海的70%，差距并不很大，而河北则只有北京的47.g%，天津也只有北京的63.7%。再从第三产业内部的结构看，京津冀区域区别更加显著：在高端第三产业占第三产业比重上，天津与河北都仅为北京的2/3左右；但长三角的江苏、浙江省却略高于上海，三省市差异很小。在高端第三产业对地区GDP上，天津与河北分别只有北京的48.1%，29.2%；而江苏和浙江分别为上海的81.6%、76.7%。

可见，京津冀区域省市之间无论从总量和结构、层次来看，相比于长三角区域，产业差异性明显较大：第一，与长三角相比，京津冀区域产业结构差异大，尤其表现在北京与河北的断崖式差异上；第二，在工业和第三产业的比重上，京津冀呈现区域的畸轻畸重：北京的第三产业比重畸高，而河北的第二产业比重畸高；第三，在产业档次上，无论是工业还是第三产业，长三角各省市相对较高，档次差异较小，布局相对均衡；而京津冀的工业比重差异大，除北京高端服务业超强外，天津相比上海，河北相比江苏和浙江也有明显差距。

3、京津冀区域协同发展面临更严重的行政壁垒障碍

长三角区域协同发展中，以“市场主导，政府引导”的原则，发挥市场配置资源的决定性作用，推进整体区域市场协调发展，正逐步实现从“行政板块”向“经济板块”的转化，实现整体利益与局部利益的共赢。相比之下，京津冀区域带有相对更加明显的政治属性，各地方政府拥有对土地、资金等资源的控制权及行政审批权等，直接参与和主导着地方经济运行，从而导致地方政府竞争和地方保护主义。

首先，京津冀区域各政府尚未形成统一的经济发展规划，区域内各地方未能从区域整体角度寻求各地方产业发展的比较优势，错位发展，中心城市和各卫星城尚未找到各自的产业定位，难以形成产业链的协同发展。其次，缺乏高层次的政府间协同磋商协调机制。尽管相关政策如双边互访和多边协商制度等的不断推出，但京津冀高层领导一直未能就区域内的产业结构调整、基础设施建设等战略性协同问题进行深入磋商并达成共识，各方利益结合点及协同切入点上尚未取得重大突破。再者，京津冀区域具有“强政府、弱市场”倾向，其国有经济比重较高，发展受行政影响较大，政府对企业干预过多，整个区域经济带有较为浓厚的政治经济色彩。因此，在总体上京津冀区域呈现出利益多元化及强政府、弱市场的区域特征。

4、长三角区域协同上海的龙头带动明显，京津冀区域协同辐射效应弱

在京津冀区域协同中，京津综合实力最强，而河北的经济实力较为薄弱。在2014年区域发展中，北京、天津两市人均GDP约为10万元，城镇居民可支配收入均远高于全国平均水平25，422元，而河北人均GDP还未突破4万元，城镇居民可支配收入24，141.3元，比全国平均水平低近40%多，比北京市更是低近一半以上。从市场开放度看，京津两市由于享受开放城市、沿海城市、开放区、开发区等优惠政策较早，在引进资金、扩大出口等方面占据了绝对优势，而河北省的对开放步伐虽然也在不断加快。但在利用外资，外贸出口等方面的能力差距较大。在京津冀协同发展中，北京未能发挥其作为中心城市的龙头效应，区域内各城市经济发展差异大。相比之下，长三角地区不仅总体经济实力强而且内部区域的经济发展都较为均衡，在上海龙头城市的带动下不断发展，呈现协同发展之势。具体情况如表4所示：

三、京津冀区域协同发展面临的问题分析

通过与长三角区域协同以上三方面的对比，可以得出以下京津冀区域协同水平较低的问题所在：

1、产业协同发展的缺位与产业分工不足

区域经济增长的实质是产业部门的成长和推进过程。但在经济发展的不同阶段，各产业部门在经济发展中所处的地位不相同：成长首先从在产业系统中处于主要支配地位的一个或几个产业部门开始，通过“扩散效应”影响产业相关链上的各个产业，带动促进这些产业的发展，从而推动区域经济增长。[11]而在京津冀区域协同发展中，由于京津与河北存在着极大的产业落差，致使京津的辐射作用无法顺利扩散。从产业链分工上说，京津区域更多侧重轻型加工制业以及推动第三产业的发展，而河北则更多的是重型加工制造业，缺少产业链条中间环节，从而无法承接京津两地的产业转移。且京津两市产业结构趋同严重，阻碍了产业链的充分延伸，导致企业间横向联系有限，难以实现向河北产业的转移和带动辐射作用。从整体来看，与长三角城市群相比，京津冀区域各城市产业关联性差，各地区发展水平与各自独立的产业体系，使整个京津冀区域内缺少经济间的互补和产业协同的动力。

2、京津合作的缺位与中心城市现代化功能不足

在京津冀区域协同机制的构建历程中，当前区域协同的主要内容仅限于京冀协同、津冀协同，京津协同进展较为缓慢，京、津与河北之间的协同虽然有了一定的深化，但主要是围绕京津两大城市生活工业方面，这也在很大程度上抑制了河北开展区域协同的积极性，深层次产业协同的缺乏，导致彼此经济增长的相关性明显降低。因此会导致，北京等区域中心城市在现代化功能的发挥方面与区域经济发展方便，其“大城市病”问题突出与“非首都核心功能”难以疏解。作为京津冀区域两大核心城市，京津之间的关系却难以协调是导致京津冀区域与同样处于沿海开放地带的长三角差距拉大的最主要原因之一。

3、政治干预较强与市场化水平不足

相对于长三角区域而言，京津冀地区几百年来都是国都所在地，政治观念尤为强势，地区企业在其经营管理中赋予了更多的政治目标和动机。由于京津冀企业中的政治动机和目标在企业经营管理中占有很大的比重，形成严重的“寻租”③现象，进而导致产业升级能力减弱。但另一方面，政治文化的发达同样不可避免地带来经济问题：市场力量不足。受计划经济传统影响较深，京津冀地区国有经济比重较高，市场化程度较低，人们的思想观念、企业的经营意识远不能适应市场经济要求，个体、私营、股份制经济等多种经济形式比重偏低，投资动力有待激励。而长三角区域在对外开放上不断取得新进展，国际化程度高，尤其上海自由贸易区等对外开放平台建设不断取得突破，国际贸易、航运、金融等功能日臻完善，货物进出口总额和实际利用外资总额分别占全国的32%和55%。与长三角区域协同发展相比，京津冀开放度较低，从上表2014年进出口总额及外商直接投资方面，长三角区域分别多达13，849.9亿美元、15，114.8亿美元，而京津冀分别为：6，182.9及4，073.1亿美元，进出口总额占长三角区域的44.6%，外商直接投资占长三角区域26.g%，远远落后长三角区域。

四、促进京津冀区域协同一体化发展的经验借鉴

京津冀区域协同的逻辑起点和协同动力主要源自市场利益主体和地方政府的理性选择，将市场动力和政府推力有机整合，形成目标一致的驱动合力成为京津冀区域协同一体化发展的关键。

1、加强产业间的关联与协同，促进区域产业升级

在京津冀区域协同中，产业层次的断崖式差异性是阻碍其经济一体化的重要根源。在当前我国促进产业升级以提升经济竞争力的大背景下，在京津冀地区大力推动基础产业（以河北省为主）的产业升级，使之与京津产业更紧密地协同和融合，是改变断崖式差异的基本途径。河北以中低端一二产业为主，北京第三产业最发达，在京津冀区域协同中，河北可通过加强与京津的经济、技术关联性，建立更多“共建共享”的产业协同，拉动产业升级与区域经济协同的进程，利用与北京高端服务业接近的有利条件，全力加强与北京产学研一体化的发展，并且重点创造条件让高端服务业拉动河北省产业的技术改造，支持创新，以促进其产业的升级。例如以更强有力的政策支持北京高校、科研机构等与天津、河北的企业建立协同关系，将科研院所的成果转化为有效益的投资项目和产品，加强人才、技术、服务引入、联合投资等方面的协同，提升津冀的产业竞争力。此外，京津冀应充分发挥区域资源和区位优势，按照产业分工统筹协调平台的区域布局和功能分工，促进功能平台的规划建设，研究建设区域协同体制机制，推动区域产业转移的对接和功能平台的建设，以促进区域协同一体化发展。

2、加强以北京为主体的核心区向周边省市的辐射效应

加强以北京为中心的核心区向河北等省市的边缘区域实行产业以及相关经济体的梯度推移，弱化北京对周边城市的“虹吸效应”，增强中心城市的辐射效应。鼓励北京的企业，积极与河北等周边城市企业建立良好互助发展机制，不断带动不同层次的企业形成优化组合、整体化地向外扩展。例如可以在一定时期内实行推动优质要素转移的激励政策，对实行转移的产业给予一定期间的要素供应和税收优惠，对于支持河北发展的人才引进实行特殊的人才待遇等，形成优质要素的良性流通，减少区域间的差距。此外，发挥北京科技创新龙头作用，整合京津冀区域创新体系。以适应京津冀区域建设要求为导向，拓展中关村科技园区，将天津、石家庄技术开发区纳入协同发展一体化中，实行京津冀创新体制的整合，以提升河北等周边开发区的层次和水平。

3、完善京津冀区域的行政管理体制

从政府层面看，推动区域协同的动力主要来源于各地方利益主体：地方政府。政府利益不仅包括以财政收入为主的经济利益，也包括在现行政治体制下所滋生的非经济利益：政绩、影响力、行政升迁等。长三角地区最初通过政府制定相关政策引导区域内协同发展，随着长三角区域一体化的不断推进，逐渐发展为政府、企业、社会组织等多方主体的共同参与，形成良性互动，促进区域协同发展，可为京津冀区域政府协作提供经验借鉴。第一，加强刚性协调机制的建设，这样可以减少协同机制的随意性。第二，建立矛盾仲裁机制，在区域协同中，各地方政府间难免存在利益冲突，有效化解政府间的矛盾，是维持区域协同的关键，如可成立区域决策与咨询委员会、区域协调委员会等，形成制度化的权威协调机制，是推进区域政府协同的一个合理且具有可操作性的选择。第三，强化区域协同的制度建设，通过适当的制度安排来稳定各利益主体平衡，消除区域协同中的不确定因素，促进区域协同的长久性。区域协同的制度化程度越高，各地在协同互动中的不确定性就越少，协同同盟的持续性便越有保障。总的来说，在京津冀区域协同中，平衡市场和政府在区域发展的作用力，完善制度化的区域协调体系，是区域协同发展的关键。

注释：

①虹吸效应，是指中心城市强大的吸引力会将别的地方的投资吸引过来，从而减缓这些地区的发展。

②根据国家统计局2015年公布的产业部门投入产出完全消耗系数表的划分方式，在第三产业中，将运输、邮电、信息、计算机和软件、批零贸易、住宿餐饮、房地产、租赁和商务服务、金融业作为基础服务业，而此外的科学研究、技术服务和地质勘察业、水利、环境和公共设施管理业、居民服务、生产服务、教育、卫生、社会保障和社会福利业、文化、体育和娱乐业、公共管理和社会组织等行业统列为“其他服务业”，我们将“其他服务业”作为高端服务业。

③寻租：通过非生产性行为去赚取利润、获取报酬的倾向更高，生产率提高的动力相对不足。